Edição 502 | 10 Abril 2017

Brasil e sua política externa pendular

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João Vitor Santos

Fabio Zanini analisa a política internacional da “era Lula”, o reposicionamento do Brasil no cenário mundial e as novas configurações nas relações entre nações

Como pêndulo de relógio, a política externa brasileira se movimenta hora para uma direção, hora para outra. De um lado, as forças hegemônicas, como Estados Unidos e, de outro, países mais periféricos, como os da América Latina. É nessa perspectiva que vai a análise do jornalista Fabio Zanini. “O Brasil, por seu tamanho e diversidade, tem dificuldade de se encaixar num único modelo de diplomacia”, pontua. Para ele, o país tem vocação como potência regional, “mas também não é absurdo almejarmos um lugar mais privilegiado na mesa dos ricos. Por nossos laços históricos, estamos em posição também de aspirar o papel de líder do mundo subdesenvolvido”.

Zanini concilia sua experiência como repórter de política e correspondente internacional para analisar o que considera, de certa forma, uma fase dourada da diplomacia brasileira durante os governos do presidente Lula. Entretanto, para conseguir esse lugar de destaque no cenário internacional, acaba contrariando alguns princípios de esquerda. “Em seu governo, Lula conseguiu a façanha de embalar uma política externa de cunho mercantil e, portanto, capitalista, numa roupagem ideológica de esquerda”, destaca em entrevista concedida por e-mail à IHU On-Line. É, segundo o jornalista, a mesma lógica pendular que embala a política interna lulista. “A política externa ‘de esquerda’, baseada no anti-imperialismo e na ajuda aos mais pobres, muitas vezes foi um contrapeso poderoso a políticas econômicas ortodoxas que eram adotadas em casa”, analisa.

Fabio Zanini é jornalista, formado pela Escola de Comunicações e Artes da Universidade de São Paulo - ECA-USP, com mestrado em relações internacionais pela Universidade de Londres. No jornal Folha de São Paulo, é editor do caderno Poder, que trata de assuntos de política. Ainda no mesmo jornal, foi editor de Mundo, correspondente internacional (em Londres e Johanesburgo) e repórter de política em São Paulo e Brasília. É autor de Euforia e Fracasso do Brasil Grande. Política Externa e Multinacionais (São Paulo: Contexto, 2017).

Confira a entrevista.

IHU On-Line – O que o senhor compreende por “euforia do Governo Lula”? E no que consiste essa ideia de fracasso?

Fabio Zanini – Entendo a euforia como um período que, grosso modo, vai de 2003 a 2013, compreendendo, portanto, os dois governos Lula e parte do primeiro governo Dilma , em que uma série de fatores coincidentes criou um clima propício à expansão do Brasil. Os principais foram o ciclo favorável das commodities, que levou à expansão das exportações, a ambição de empresas brasileiras de se internacionalizar, um novo papel do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES de financiamento às vendas para outros países e, como catalisador disso tudo, um presidente com ideias ambiciosas ladeado por um chanceler com visão estratégica, como foi Celso Amorim .

O fracasso acompanha o desmoronamento desse modelo, puxado por uma postura mais retraída do país. Isso também se deve a uma série de motivos que espelham quase que à perfeição o período anterior. Em desaceleração econômica brusca, que depois se transformou em recessão aguda, o Brasil teve que recalibrar suas prioridades. Torneiras de financiamento fecharam. A troca de Lula por Dilma e a saída de Amorim fizeram a política externa descer vários degraus na escala de prioridades do governo. Por fim, a Operação Lava Jato revelou relações promíscuas de empreiteiras com governos e colocou todos na defensiva.

IHU On-Line – Como compreender essa relação do Governo Lula com empreendedores da construção civil, do agronegócio e do setor petrolífero na política externa?

Fabio Zanini – O presidente Lula, ao assumir em 2003, colocou a política externa como algo central. Raras vezes a diplomacia teve papel tão preponderante para um governo, chegando a ser algo que o definia política e ideologicamente. Como repórter da Folha, cobri a primeira viagem do presidente Lula ao exterior, em janeiro de 2003, para o Equador. Lembro dele dizendo numa entrevista que o Brasil precisava "desabrochar na América do Sul". Ao longo de seu mandato, uma política externa ambiciosa tinha por objetivo reposicionar o Brasil como líder do Terceiro Mundo.

Vejo uma analogia interessante com a característica do próprio Lula, que surgiu na vida pública como um sindicalista. Como presidente, sua ambição era levar o Brasil a ser uma espécie de "líder sindical" das nações pobres junto às ricas. A expansão econômica e militar se tornou parte fundamental dessa estratégia. Lula e Amorim aplicaram com rigor os manuais tradicionais de projeção de poder, em que o necessário é uma mescla de influência "dura" (econômica e militar) com "suave" (a imagem do Brasil e sua influência como exemplo a ser seguido).

IHU On-Line – A relação do poder público com empresas da construção civil, do agronegócio e do setor petrolífero não é novidade e não tem origem apenas no governo Lula. Como compreender essa relação de permissividade entre poder público e iniciativa privada ao longo da história política no Brasil?

Fabio Zanini – De fato, essa relação acompanha o Brasil desde a metade do século XX, pelo menos. No regime militar, houve ecos da estratégia que Lula implementou, sobretudo a partir do governo Geisel . A primeira onda de internacionalização de empreiteiras, por exemplo, vem dessa época. A Odebrecht , para citar a mais emblemática, era uma empresa especializada em tocar obras do "Brasil grande" e enxergou rapidamente que a expansão e a mudança de patamar passavam por cruzar fronteiras. Sua primeira grande obra no exterior, a hidrelétrica de Capanda, em Angola, é da virada dos anos 1970/80.

No governo Lula, há uma segunda expansão, bastante marcada pelo ativismo presidencial, como já mencionei. Penso que a permissividade vem de uma série de fragilidades institucionais que não cabem aqui detalhar. Mas destaco uma: a falta, por exemplo, de uma lei específica que puna a corrupção praticada por empresas no exterior, como os EUA têm o Foreign Corrupt Practices Act - FCPA.

IHU On-Line – Sérgio Buarque de Holanda é autor do célebre e controverso conceito de homem cordial , aquele com dificuldade de separar os âmbitos estatais e privados/pessoais. Como o senhor compreende o conceito? É possível perceber esse conceito na política brasileira do nosso tempo?

Fabio Zanini – Sem dúvida. Estamos vendo isso diariamente nas acusações que têm vindo à tona na Operação Lava Jato. O homem público brasileiro continua com dificuldade de enxergar um limite entre o que é estatal e o que é privado. A cultura da propina, do favor, da nomeação do apadrinhado político permanece forte, apesar dos avanços das últimas décadas. Mudar essa tônica é um processo longo, que engloba educação, mudanças na lei eleitoral e criminal, reforma política, entre outros pontos.

IHU On-Line – Como compreender a lógica das multinacionais brasileiras? No que elas se diferem e se associam às multinacionais com origem em outros países?

Fabio Zanini – O Brasil historicamente teve uma imagem benigna no exterior, e isso acompanhou suas multinacionais. Os brasileiros, de forma geral, se destacam dos concorrentes de outros países favoravelmente. Os chineses na África, por exemplo, têm reputação de fazer obras rapidamente e a baixo custo, mas de má qualidade. Também importam seus próprios trabalhadores, que vivem de forma isolada do restante do país, o que provoca reações de antipatia, sobretudo em contextos de grande desemprego local. Americanos carregam a imagem de imperialismo que os acompanha inevitavelmente em qualquer parte do mundo, enquanto europeus, sobretudo na África, sofrem com os rancores mal resolvidos da época colonial. É bom lembrar que há meros 60 anos a grande maioria dos países africanos eram colônias.

No caso do Brasil, há uma boa vontade pela cultura das empresas de tentar integrar-se aos países hospedeiros. De forma geral, a reputação dos produtos e serviços oferecidos por empreiteiras como a Odebrecht, mineradoras como a Vale, além da Petrobras, continua inabalada. Mas, como eu mostro no livro, sinto que essa imagem corre riscos. Um sentimento contra o imperialismo brasileiro cresce em locais como o Peru. Populações afetadas por obras e projetos grandiosos já não veem com olhos tão benignos a presença brasileira. As recentes revelações de atos de corrupção empresarial brasileira provavelmente agravarão muito esse quadro.


IHU On-Line - Qual sua avaliação sobre a política externa brasileira e seus movimentos (ao longo de sua história) para se inscrever no cenário internacional?

Fabio Zanini – A política externa brasileira é pendular. O Brasil, por seu tamanho e diversidade, tem dificuldade de se encaixar num único modelo de diplomacia. Temos vocação para sermos potência regional, mas também não é absurdo almejarmos um lugar mais privilegiado na mesa dos ricos. Por nossos laços históricos, estamos em posição também de aspirar o papel de líder do mundo subdesenvolvido. Ao mesmo tempo, dividimos com os EUA a responsabilidade sobre a manutenção da estabilidade na América Latina.

Por isso, o Brasil alterna momentos em que se aproxima, por exemplo, dos EUA e dos parceiros europeus e outros em que a ênfase é no chamado Sul Global (América Latina, África e Oriente Médio). O fato é que é difícil categorizar o Brasil, o que não é necessariamente ruim. Nossa tradição de política externa, dado esse cenário, sempre foi flexível, tolerante e pragmática.

IHU On-Line - O senhor avalia que, nos últimos anos, o Brasil usou a política externa como instrumento de política interna. Gostaria que explicasse mais essa perspectiva. Essa posição comprometeu o cenário interno?

Fabio Zanini – Em seu governo, Lula conseguiu a façanha de embalar uma política externa de cunho mercantil e, portanto, capitalista, numa roupagem ideológica de esquerda. Isso foi possível por sua extrema habilidade política, dotes de negociador, pragmatismo, oratória poderosa e pela biografia que encantou o planeta e lhe deu a latitude necessária para levar a efeito esse experimento.

A política externa "de esquerda", baseada no anti-imperialismo e na ajuda aos mais pobres, muitas vezes foi um contrapeso poderoso a políticas econômicas ortodoxas que eram adotadas em casa. Marcas bem-sucedidas do governo petista, como o Bolsa Família, o microcrédito e as ações afirmativas foram exportadas com relativo sucesso. O apoio a governos controversos, como Venezuela e Cuba, serviu como amálgama da esquerda brasileira e deu a Lula cobertura política para executar suas políticas. Muitas e muitas vezes a postura com relação a Hugo Chávez , por exemplo, fez parte do arsenal retórico do presidente contra a oposição tucana.

IHU On-Line – O senhor esteve em países em que atuavam grandes empresas brasileiras que receberam incentivo estatal. O que traz dessa experiência?

Fabio Zanini – Vou dar o exemplo de Angola, que me parece o mais apropriado. Diversas empresas brasileiras receberam financiamento estatal (sobretudo, via BNDES) para realizar grandes obras. Uma delas, impressionante, é a usina hidrelétrica de Laúca, que eu visitei. Nesses países, houve também um momento de euforia e depois fracasso. Cada visita de Lula a um país africano sempre foi um evento comparável a recebermos aqui o presidente dos EUA. O Brasil é visto, até para surpresa minha, como uma potência em diversas partes do mundo. Muitas pessoas com quem eu conversava tinham dificuldade em acreditar que somos um país com bolsões de pobreza e profundamente desigual. E a chegada do presidente trazendo promessas de financiamento para obras, acompanhado de comitivas expressivas de grandes empresários, sempre teve impacto altamente favorável. Aliás, mesmo como ex-presidente isso se manteve intocado, até a Lava Jato começar. Quando a fonte seca, diversos governos sem capacidade de investimento ficam sem saber como dar sequência a projetos grandiosos.

IHU On-Line - Gostaria, ainda, que detalhasse sua experiência com países africanos. Como foi se relacionar com aquela realidade? Que narrativa se constrói do Brasil desde aqueles lugares?

Fabio Zanini – Tenho muita experiência na África. Já perdi as contas de quantas vezes estive por lá. Conheço 25 países. Passei seis meses viajando pelo continente em 2008, num período sabático que rendeu meu primeiro livro, Pé na África (São Paulo: Publifolha, 2009). O africano, em geral, gosta muito do Brasil. Enxergam-nos como um país amigável, que pode fornecer ajuda econômica e humanitária sem a carga negativa que têm outras potências.

Vejo a relação com o Brasil em três estágios: o primeiro, talvez até os anos 70, tinha no brasileiro um povo irmão, tanto na cor da pele quanto na cultura e no futebol. É a época romântica. A segunda fase é a de ver o Brasil como um país forte economicamente. E a terceira, ainda incipiente, é a de perceber que os interesses dos brasileiros nem sempre coincidem com os dos africanos.

IHU On-Line - Uma das fragilidades dos governos petistas foi, segundo alguns especialistas, apostar no desenvolvimentismo extremado, passando por cima de questões ambientais e apostando na inclusão pelo consumo. De que forma essas escolhas se manifestam na política internacional e, essencialmente, na relação com países mais pobres?

Fabio Zanini – Desenvolvimento foi o mantra dos anos Lula, e há de se reconhecer que houve certo sucesso. No Brasil, a tensão com questões ambientais foi permanente, mesmo com o país tendo uma ministra de Meio Ambiente respeitada, como era Marina Silva . Para ambientalistas, os anos Lula foram decepcionantes, e foi impossível competir com a formação de uma nova classe média e a expansão do agronegócio, por exemplo, na lista de prioridades. Na política externa, esse discurso se repetiu. A presença de questões ambientais no processo de internacionalização brasileira foi pífia.

IHU On-Line - Como avalia os movimentos do governo de Michel Temer no cenário internacional?

Fabio Zanini – Ainda é cedo para ter um quadro geral, mas já se pode perceber uma ênfase voltada para a boa relação com o mundo rico, de acordo com o movimento pendular que descrevi. A maior ruptura foi a perda da "paciência estratégica" com a ala esquerdista de governos sul-americanos (sobretudo Venezuela), e uma tentativa de restabelecer a relação com a Argentina em bases econômicas mais equânimes.

Mas o fato é que esse é um governo frágil, que luta para se legitimar e se estabelecer politicamente, e não conseguiu ainda dar importância à política externa. Mesmo quando teve um chanceler considerado peso pesado na política interna, como foi José Serra , a pauta migrou muito para questões puramente comerciais, sem nenhum esboço de uma estratégia internacional comparável à que foi de Lula.

IHU On-Line - Como o senhor projeta o Brasil no cenário internacional nos próximos anos?

Fabio Zanini – A maior inserção do Brasil no mundo é inevitável. Também acredito que a internacionalização das empresas brasileiras é um movimento irrefreável, e que será retomado quando o país voltar a crescer. Com sorte, será um movimento sob novas regras de transparência e sem a promiscuidade que vem caracterizando a relação com o Brasil e outros países. Onde o Brasil estará vai depender muito de qual direção tomará o cenário internacional.

Se a vertente protecionista e nacionalista triunfar, seguindo os exemplos dos EUA e países europeus, dificilmente o Brasil escapará de aderir a uma atitude de fechamento de mercados e introspecção. Caso contrário, poderá ser visto cada vez mais como um garantidor de estabilidade e moderação. Em qualquer caso, não vejo o Brasil adotando práticas mais ambiciosas que seu tamanho e sua presença permitem, como ocorreu na era Lula. Os fatores que a tornaram capaz não retornarão mais.■

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