Edição 473 | 28 Setembro 2015

Conhecimento para conexão com a realidade

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João Vitor Santos

Paulo Jannuzzi defende que é preciso que o Estado pesquise e produza informação sobre suas políticas públicas. Assim, terá condições de aprimorá-las e conectar com a realidade em movimento

Tão importante quanto constituir e operacionalizar as políticas públicas é avaliar, pesquisar e produzir informações acerca dos programas. É nessa linha que vai o secretário de Avaliação e Gestão da Informação do Ministério de Desenvolvimento Social, Paulo Jannuzzi, ao destacar o papel dos indicadores sociais nas reflexões acerca de políticas públicas. “A gente chegou aonde chegou, no sentido de tirar o Brasil do mapa da fome, diminuir a pobreza, por conta da emergência de um conjunto de políticas públicas com determinados desenhos. Mas também por conta de produzir informação para o aprimoramento dessas políticas”, defende, em entrevista concedida por telefone à IHU On-Line.

Na conversa de cerca de uma hora, o secretário ainda fala dos desafios de se pensar políticas públicas em contextos de crises, e assegura: programas sociais não “pagam o pato” no arrocho fiscal. “A estratégia como um todo precisa ser avaliada no médio e no longo prazo. Nesse sentido, o Brasil passou de um patamar de 13% do PIB em políticas sociais nos anos 1980, antes da Constituição, para um total de 25% do PIB em políticas sociais. Isso mostra claramente que houve um compromisso de fortalecer a política social”, dispara. Jannuzzi também destaca o papel do debate e reflexão sobre a condução das políticas sociais no Brasil. Mas critica a forma como o tema vem sendo tratado. “Do ponto de vista da disseminação da informação, o desafio é que ainda não temos um jornalismo especializado em políticas públicas. Não podemos tratar a política pública como se fosse assunto de conjuntura política”.

Paulo de Martino Jannuzzi é professor do Programa de Pós-Graduação em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da Escola Nacional de Ciências Estatísticas - ENCE do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. Atualmente, ocupa o cargo de Secretário de Avaliação e Gestão de Informação - SAGI do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. É graduado em Matemática Aplicada e Computacional pela Universidade Estadual de Campinas – Unicamp, mestre em Administração Pública pela Fundação Getulio Vargas – FGV e doutor em Demografia pela Unicamp.

Confira a entrevista.

 

IHU On-Line - Como pensar políticas públicas para além de uma verticalidade institucionalizada?

Paulo Jannuzzi - As políticas públicas passaram por uma mudança significativa desde a Constituição de 1988. A começar pelo processo de formulação das políticas. Se antes da Constituição de 88 tínhamos de fato um processo predominantemente vertical, de cima para baixo, na formação de políticas públicas, a Constituição trouxe clareza ao preconizar o diálogo, a participação social. E isso em todo processo de formulação, monitoramento e avaliação das políticas públicas. Desde então, em particular nos últimos 12 anos, temos constituído muitos fóruns de diálogo e de participação social.

É natural que o processo de formulação de políticas públicas tenha uma responsabilidade maior por parte daqueles agentes que têm recursos para operá-la, e que têm, de alguma forma, mandato constitucional para tocar o projeto. No caso do Bolsa Família, tínhamos várias experiências do final dos anos 1990, que eram o Bolsa Escola, transferências de renda em municípios, mas que estavam com sérios problemas de gestão, alguns problemas de financiamento e, de fato, alguns problemas de cadastro. Assim, o Bolsa Família emergiu como alternativa a partir dos sucessos e insucessos de programas municipais de transferência de renda. Então, até no Bolsa Família existiu um processo de conhecimento do que dá e do que não dá certo e de diálogo com agentes.

Participação provocada

É preciso entender que existe uma determinação na Constituição de que as políticas públicas devem ser de fato dialogadas com a sociedade. Mas é preciso que o Poder Executivo, os ministérios encarregados dos programas, tenham um papel mais proativo de propor soluções e validar essas soluções com outros agentes. Ir além da verticalidade tradicional é isso.

Este ano, temos em novembro e dezembro, aqui em Brasília, as duas principais conferências que dialogam conosco. É a Conferência Nacional de Segurança Alimentar  e a Conferência Nacional de Assistência Social . São dois espaços em que dialogamos com a sociedade, com os conselheiros que estão nos trazendo o que já vem se discutindo nos municípios e estados. São as grandes ideias, limites e desafios. Agora, a operacionalização disso, o desenho, tem de ser deixado para a equipe mais profissionalizada.

 

IHU On-Line - Em que medida os indicadores, que quantificam e mensuram políticas públicas, podem ser tomados como termômetro para o sucesso de determinada política ou programa, comprovando sua eficiência? E como fazer um bom uso desses indicadores?

Paulo Jannuzzi – Os indicadores são uma fonte importante para produzir embasamento técnico para avaliação das políticas. Existem muitas dimensões de avaliação de uma política que não são tangíveis a ponto de serem expressas por meio de um indicador. E por isso é importante nos valermos de métodos quantitativos, mas também qualitativos. Nestes, há participação da sociedade através de entrevista, grupos de discussão, audiências públicas. Esses métodos qualitativos são importantes porque trazem elementos que são considerados também no processo de avaliação.

Qualitativo + quantitativo

Trabalhar com efeitos de programas nos apresentam algumas dificuldades em dimensões, como captar dados de indicadores concretos. É nesse momento que nos valemos das metodologias qualitativas. Elas nos ajudam a identificar algumas dessas dimensões. Agora, existem vários critérios para além de um critério de efetividade na resolução do problema social para o qual o programa existe. Naturalmente que, em algum momento na vida de um programa, no ciclo de vida, precisaremos responder: em que medida esse programa resolveu, mitigou, equacionou aquele problema social originário? Precisamos de alguma evidência e os indicadores quantitativos são boas evidências nesse sentido.

Tempo de maturação

Também é importante nos atermos a outro detalhe. Às vezes, vamos conseguir encontrar essas evidências (que servem como indicadores) somente quando o programa estiver plenamente implantado. As políticas públicas federais, sobretudo as nossas, operam com muitos agentes. Nós trabalhamos com mais de 600 mil agentes e atores públicos. Fazer com que todo mundo trabalhe no mesmo sentido, com igual nível de capacitação, com recursos alocados adequadamente é uma engenharia complexa, que leva mais do que quatro, cinco anos. É necessário um período de maturação. Às vezes, não se conseguem dados concretos da mitigação da problemática social porque o programa está ainda em processo de maturação. 

Avaliação e não punição

Naturalmente, nesse processo tem de haver aprendizagem organizacional e correção de rumos. É justo e meritório usar indicadores para penalizar unidades e municípios que não conseguiram atingir determinado patamar? Não, é equivocado. Se foi identificado que determinadas regiões ou municípios não conseguiram cumprir metas, é preciso avaliar por que a meta não foi cumprida. Não podemos esperar resultados semelhantes em municípios que têm uma capacidade de gestão diferente, ou que têm problemáticas sociais agravadas. 

Até mesmo em um município que tem duas unidades de referência de assistência social, o desempenho dos dois postos de atendimento pode ser diferente, porque um pode estar no contexto de operação melhor do que o outro. Temos de nos valer dos indicadores não para penalizar ou premiar, e sim para diagnosticar e saber encontrar qual é a política pública e de recursos que precisamos para avançar no atingimento de objetivos e também não agravar o problema de desigualdade no Brasil. Não adianta só atender os municípios que estão desempenhando melhor as políticas, porque aqueles que continuam desempenhando de forma precária vão ficar cada vez mais atrás. O que queremos garantir é um foco de equidade nas políticas públicas. É garantir que todo mundo suba junto.

 

IHU On-Line - Quando e como se percebe que um programa social não dá mais conta de uma realidade?

Paulo Jannuzzi – A partir de um conjunto de evidências que são mostradas sistematicamente. São indicadores que vão mostrando que existem limitações naquele tipo de abordagem. Às vezes, pode ser uma limitação da própria origem do programa. Programas como os de primeiro emprego para jovens, por exemplo. Esses programas, de modo geral, têm indicadores de insucesso. Eles têm forte apelo de organização, formulação e promoção. No entanto, inevitavelmente, quando avaliados do ponto de vista de sua efetividade, mesmo da avaliação da qualidade dos serviços, são muito criticados. Isso porque está se propondo a um objetivo que, para jovens de 16 a 20 anos, talvez não seja a melhor política pública aplicada.

Jovens nessa faixa etária estão querendo, de fato, se inserir no mercado de trabalho. No entanto, a política, para boa parte desses jovens, ainda é completar o Ensino Médio ou um Ensino Técnico. As empresas também têm resistências de contratar jovens nessa faixa etária porque os jovens, muito justamente, não querem se fixar numa atividade unicamente. Eles querem ter experiências em várias ocupações para decidir o que vão querer da vida. Então, o programa que objetiva proporcionar um primeiro emprego para o jovem tem equívoco de formulação. Na verdade, não deveria ser primeiro emprego. Deveriam ser experiências de orientação profissional e conhecimento de ocupações. Em que o jovem pode até visitar empresas, ter algumas experiências de conhecer mais o que se faz. Mas isso tudo sem descuidar de que ele tem, de fato, de completar o seu Ensino Médio.

Existem outras experiências de programas em que vamos vendo as evidências de que talvez parta de um diagnóstico equivocado ou não seja o melhor desenho para operar determinada política pública.

Transferência de renda municipal

A experiência que nós temos no Brasil de programas de transferência de renda municipal é outro exemplo. Municípios mais pobres, que precisariam de transferência de renda, eram exatamente os municípios que não tinham recursos para operar um programa dessa natureza. Muitas dessas experiências eram meritórias na sua proposta. Porém, ou o público era muito pequeno ou rapidamente houve problemas de financiamento ou mesmo de gestão. É preciso ter um sistema como o cadastro único, uma tecnologia social completa para inclusive garantir que um indivíduo que more no município “x” possa continuar recebendo o benefício se mudar-se para o município “y”. Então, é um programa público que existia há 15 anos, com experiências municipais de transferências de renda, que se mostrou pouco eficaz para combater a pobreza num sentido mais abrangente no Brasil.

 

IHU On-Line - Como assegurar a integridade na coleta e interpretação dos dados, sem contaminações político-partidárias ou manipulações? E quais os desafios para disseminação desses dados de forma pública e eficaz?

Paulo Jannuzzi – Vou falar primeiro do processo de coleta de dados e realização de pesquisas. Avaliação de programas é algo técnico. É preciso garantir que suas metodologias, suas amostras, métodos e questionários sejam aqueles fundamentados nas melhores práticas. Não interessa a qualquer governo responsável que a mostra seja enviesada para que possa produzir resultados favoráveis ou dispor das perguntas num questionário para também, de alguma forma, favorecer algum tipo de avaliação. Porque isso é de pouca validade e não se sustenta. Nós, aqui do Ministério de Desenvolvimento Social, temos uma política de ampla disseminação de todos os nossos instrumentos e também dos dados de pesquisa. Tudo que levantamos, publicamos na internet . 

Assim, as pessoas podem constatar que não existe um viés, ou que procuramos evitar qualquer forma de viés. Queremos produzir evidências que de fato ajudem a aprimorar a política. Não precisamos fazer avaliações como fazem, infelizmente, alguns institutos que, em período eleitoral, enviesam a amostra ou fazem algum tipo de manipulação do questionário para favorecer um ou outro candidato. A avaliação de políticas públicas precisa ser um processo técnico, cientificamente orientado. E, assim, fazemos avaliações que trazem boas notícias, no sentido de mostrar efetividade do programa, e pesquisas que mostram problemas nos nossos programas. São desafios que ainda não conseguimos avançar. 

Conflitos na divulgação

Do ponto de vista da disseminação da informação, o desafio é que ainda não temos um jornalismo especializado em políticas públicas. Já temos jornalismo econômico, científico e vamos precisar, cada vez mais, do jornalismo especializado em políticas públicas, porque não podemos tratar a política pública como se fosse assunto de conjuntura política. O jornalista que cobre assuntos de conjuntura política no Congresso e no Planalto não é o jornalista que, necessariamente, pode participar e discutir de avaliações de programas como Bolsa Família, Pronatec, porque o assunto é complexo. Da mesma forma que no jornalismo econômico é preciso conhecer conceitos, fontes de dados, ter conhecimento de teoria econômica, na avaliação das políticas públicas também é necessário conhecimento de conceitos e de fonte de dados e da operação do desenho dos programas. Do contrário, o jornalista pode ser leviano ao tratar determinada temática.

Nesse sentido, tivemos um exemplo claro com relação à revista Veja . O jornalista, vamos dizer desavisado, pegou uma série histórica dos beneficiários do Bolsa Família no nosso site e depois pegou um último dado na Caixa Econômica Federal. E aí comparou dados de beneficiários em fontes distintas e fez uma conclusão de que o ajuste fiscal estava diminuindo o número de beneficiários, quando, na verdade, ele não leu o conceito que estava por trás da informação que levantou no nosso site e no da Caixa Econômica. Minimamente, deveria ter consultado o Ministério de Desenvolvimento Social a respeito dessa eventual diferença. Isso só reforça que não podemos fazer jornalismo de acompanhamento de políticas públicas com pessoas que não tenham algum grau de inserção na área.

 

IHU On-Line - Mas o episódio suscita duas indagações: 1ª) a informação está disponível, mas não acessível a qualquer um. Há uma assistência para interpretação dos dados?

Paulo Jannuzzi – Sim. Temos uma assessoria de comunicação aqui com 30 pessoas para dar atendimento. Todo dia temos jornalistas perguntando sobre resultados e nosso pessoal da assessoria de comunicação indica as fontes. E todas as nossas informações estão na internet.

 

IHU On-Line - E pensando objetivamente nesse episódio com o Bolsa Família, é exatamente o contrário do que foi tratado na revista? Ou seja, com o ajuste fiscal não há impacto ou diminuição de beneficiários do Bolsa Família?

Paulo Jannuzzi – É exatamente o contrário. É a produção de um factoide que não ajuda em nada na política pública. Só desinforma. Se o Ministério de Desenvolvimento Social não tivesse tomado as ações que tomou, nós poderíamos ter um processo como o que tivemos há dois anos quando se divulgou um boato de que o Bolsa Família iria acabar. As pessoas correram para os caixas eletrônicos, deu uma série de confusões. E pergunto: no que isso ajuda a política pública no Brasil? Se tivessem ouvido o Ministério, saberiam que pegaram o dado errado. Deveriam ter pegado todo o dado histórico no nosso site, mas pegaram um dado de nosso site e depois um dado da Caixa Econômica. Daí, juntaram duas informações não conectadas e inferiram uma conclusão que poderia ter um impacto muito ruim para a sociedade.

Temos tentado fazer minicursos com jornalistas, tentando mostrar para eles o nosso site e onde buscar informação. Isso tem ajudado a mitigar parte dos problemas que temos tido na divulgação de informações.

 

IHU On-Line - Não podemos desconsiderar a atmosfera que se constitui em torno do ajuste fiscal e, na prática, o corte de recursos para programas sociais. Como assegurar a manutenção de políticas públicas num cenário de arroxo e ajuste fiscal?

Paulo Jannuzzi – Precisamos ver que as coisas mudaram. Existem todas as manifestações de que o Bolsa Família vai ser preservado e está sendo preservado. Existem todas as outras manifestações de que os ajustes realizados em programas sociais são ajustes de desenho e aprimoramento. Não são cortes efetivamente. É o caso do Seguro Desemprego. É lidar com situações que foram, de certa forma, consideradas abusivas. Ou que não favorecem o fortalecimento da política. É lamentável que não tivéssemos feito antes disso. Mas, existem momentos em que precisamos fazer ajustes.

Neste contexto houve um grande problema de comunicação, do próprio Governo, na hora de deixar claro que muitos dos ajustes que foram realizados com relação ao Seguro Desemprego, em particular, têm a ver com correção de desenho de situações muito específicas. Onde, inclusive, o impacto geral em termos de economia é muito menos do que aquilo que se supõe. E, no caso do Bolsa Família, existem todas as indicações de que ele vai ser preservado porque mostrou seu mérito e cobre um papel importante que o Seguro Desemprego não cobre. São justamente as pessoas que não têm vínculo formal no mercado de trabalho, que é um contingente grande, embora tenha diminuído nos últimos anos.

Política social e os cortes

Entendo que, muitas vezes, analistas e pesquisadores possam estar ainda com essa avaliação de que o social acaba sempre pagando o pato (em situações de ajuste fiscal). Mas é preciso também atualizar o discurso. Vamos avaliar o quadro que temos com mais serenidade e ver de fato onde houve os maiores cortes num dado momento. É preciso, num contexto de restrição de recursos, cortes em programas de fomento à produção econômica ou de incentivo ou redução de subsídios de determinado setor. E, eventualmente, também é preciso reduzir a oferta de programas e de vagas. É o que está acontecendo no caso do Pronatec . Mas isso é contingencial.

A estratégia como um todo precisa ser avaliada no médio e no longo prazo. Nesse sentido, o Brasil passou de um patamar de 13% do PIB em políticas sociais nos anos 1980, antes da Constituição, para um total de 25% do PIB em políticas sociais. Isso mostra claramente que houve um compromisso de fortalecer a política social. É possível ver que os recursos na área da Educação, da Saúde nunca diminuíram, como também na área da Assistência Social sempre cresceram. Um conjunto de políticas redistributivas, como o Bolsa Família, ou afirmativas como todas as políticas de cotas, ou afirmativas no sentido de gênero ou raça, foi implantado nesse período. Ao longo do período, temos de ver o processo de fortalecimento das políticas sociais.

Estamos vivendo, agora, uma situação de dificuldade. E podemos perceber que é no mundo todo. Podemos ver que na Europa está ocorrendo situação semelhante, agravada por situações políticas em alguns países, com efeito migratório. No caso brasileiro se adiou o quanto que se pôde, de alguma forma, essa crise internacional. E temos uma crise interna aqui também produzida por uma série de fatores que nem me arriscaria a falar porque não sou especialista.

 

IHU On-Line - Como pensar em saída de “estado de crise” via política pública? Como evitar o aumento da desigualdade na crise?

Paulo Jannuzzi – Primeiro, precisamos identificar que a crise, os efeitos de uma desaceleração econômica no Brasil, hoje, são muito distintos do que seria há 15 anos. Se formos olhar o volume de recursos que o Bolsa Família injeta na economia das famílias pobres, veremos que é gasto público anticíclico. Porque você transfere dinheiro, as famílias consomem basicamente todos os recursos do Bolsa Família em alimento ou em prestação de geladeira, fogão. Portanto, movimenta a economia. É por isso que no Nordeste alguns municípios vêm crescendo a taxas mais elevadas que seu PIB. São recursos das aposentadorias, benefícios continuados e também do Bolsa Família que, em algumas cidades, chegam a ser maiores do que a fatia de recursos do Fundo de Participação dos Municípios - FPM . A política social tem desdobramentos econômicos. É o efeito multiplicador econômico que tem sido estudado. 

Fator cambial

Agora, existem outros setores, como o automobilístico, que tem também um importante encadeamento no clico de produção econômica. Depende realmente da conjuntura internacional, da nossa capacidade de exportação que começa a melhorar na medida em que a moeda desvaloriza. Se por um lado temos a desvalorização do Real, por outro lado a moeda desvalorizada deixa nossos produtos mais atrativos lá fora. Isso pode ser uma saída da crise, via própria desvalorização da moeda, tornando nossos produtos vendáveis. Só que, lá fora, a conjuntura também não é tão favorável assim. Então, temos na verdade um desafio de mercado interno.

Solução no mercado interno

O Brasil cresceu muito por causa do mercado interno e nós estamos exatamente vivenciando esse desafio de continuar crescendo no mercado interno. E é preciso continuar crescendo via emprego. Na medida em que a economia brasileira começar a retomar a criação de emprego, nós teremos de novo essa possibilidade virtuosa que ocorreu nesses últimos anos de geração de renda, remuneração, aumento de salário mínimo e, também, aumento da capacidade de consumir e diminuição da desigualdade.

Quando olhamos para a distribuição de renda só pela renda que a família recebe, estamos deixando de considerar a possibilidade que muitas famílias estão tendo de subsídio da casa própria, o acesso ao Prouni , por exemplo. Quando uma pessoa tem acesso a uma vaga do Prouni, ela não está pagando para a universidade, mas é como se ela tivesse um acréscimo de renda que deveria ser contabilizado na renda familiar. Quando tem acesso ao Pronatec, está fazendo um curso gratuito de boa qualidade. Se computássemos na renda familiar, e esse é um dos desafios, todo o conjunto de políticas públicas que foram criadas nesse período, veríamos que o processo redistributivo continua vigendo. 

 

IHU On-Line - Esse circuito que o senhor descreve, evidencia que a política pública brasileira está muito alicerçada no consumo, correto? Quais os riscos?

Paulo Jannuzzi – O que é bem-estar? É garantir acesso a uma quantidade suficiente de alimento e conforto. E conforto é bem-estar material. Não vejo por que comprar uma geladeira nova, uma televisão nova é visto por especialistas de forma negativa. As pessoas trabalham e se esforçam, passaram a ter acesso a crédito. O crédito era bastante restritivo no Brasil e se passou a ter acesso a crédito mesmo com juro razoavelmente elevado. Isso é positivo. As pessoas querem fazer curso superior. Por que é ruim o Fies ? O programa aumentou, as pessoas passaram a ter possibilidade de financiar o seu curso.

O problema é que, de fato, as pessoas se endividam mais do que podem. Isso é um problema mais de classe média, média alta do que da classe baixa. Porque a classe baixa tem taxas de inadimplência muito pequenas, entre os próprios beneficiários do Bolsa Família. As pessoas não economizam porque recebem um recurso tão pequeno que não tem como economizar. Uma parte importante da expansão do mercado interno brasileiro se deu com base no acesso a crédito que possibilitou que as pessoas tivessem, por exemplo, acesso ao celular, o que, para boa parte de nossos beneficiários, é um instrumento de trabalho. É o pintor, o servente de pedreiro, a cozinheira, a diarista que precisam do celular para garantir o emprego da próxima semana, o contato do próximo mês. A avaliação que temos não é negativa.■

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