Estados se endividam para pagar União

"Há diversos questionamentos acerca da origem da dívida refinanciada, dívida essa que passou a crescer em escala exponencial devido à elevada remuneração nominal cobrada pelo governo federal", pondera João Sucupira

“Grande parte da dívida dos estados corresponde ao refinanciamento feito pelo governo federal com base na Lei nº 9.496/1997. Esse refinanciamento incluiu passivos de bancos estaduais que seriam privatizados. Além disso, há diversos questionamentos acerca da origem da dívida refinanciada, dívida essa que passou a crescer em escala exponencial devido à elevada remuneração nominal cobrada pelo governo federal. O problema dessa remuneração nominal excessiva é que diversos estados estão tomando empréstimos junto ao Banco Mundial e a bancos privados internacionais para pagar ao governo federal. Além do risco de transferência da crise financeira para o interior do país”, analisa o professor João Sucupira, em entrevista concedida por e-mail à IHU On-Line.

De acordo com o docente, estados e municípios enfrentaram graves crises econômica e fiscal na década de 1980 e na primeira metade dos anos 1990, caracterizadas como um período de inflação alta, baixo crescimento econômico e arrecadação tributária insuficiente para fazer frente aos gastos públicos. Fatores aos quais se somaram casos de má gestão administrativa e de corrupção, gerando déficits que comprometiam o equilíbrio da Federação. Foi este quadro geral que motivou a União e os estados a negociarem as dívidas regionais, “quase sempre em condições desfavoráveis para os estados” — como enfatiza Sucupira. “O crescimento da dívida interna, na verdade, não ocorreu devido ao excesso de gastos com funcionalismo, previdência social ou com outros gastos nas políticas públicas (educação, saúde, etc.), mas como resultado das renegociações das dívidas entre estados e o governo central”, declara o professor, antes de completar: “Mas temos de reconhecer que, naquele momento, o combate à inflação precisava ser audacioso. A sociedade pagou um preço alto e de certa forma injusto, porém seria ilusório apostar no ajuste fiscal de cada unidade da federação. Penso que as condições políticas eram tais que não havia outra saída”.

João Sucupira é economista com graduação pela Universidade de Brasília – UnB. Possui mestrado em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas, no Rio de Janeiro - FGV-RJ e pós-graduação em Economia pela Universidade de São Paulo - USP. Foi pesquisador, coordenador de pesquisa e diretor do Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas -IBASE.

Confira a entrevista.

IHU On-Line - Qual a origem da dívida dos estados? A partir de que momento eles contraíram suas dívidas? Por que se endividaram?
João Sucupira - A dívida pública é a soma de tudo que os órgãos do Estado devem, incluindo o governo federal, estados, municípios e empresas estatais. Mas como o setor público também é credor de outros órgãos públicos ou de entidades privadas, o conceito mais relevante é o de dívida líquida (total dos créditos realizáveis menos o total dos débitos). As três principais causas do endividamento são o financiamento de novos gastos públicos (novas obras, educação, saúde, etc.) em qualquer nível de governo ou entidade pública, os gastos com juros sobre as dívidas contraídas e, no caso do governo central, a política monetária e cambial.

Especificamente em relação aos estados e municípios, durante a década de 1980 e a primeira metade dos anos 1990, as contas estaduais e municipais passaram por crises constantes. Foi um período de inflação alta e baixo crescimento econômico, com impacto negativo na arrecadação tributária. O financiamento agravou-se continuamente, à medida que as condições políticas e econômicas deram flexibilidade aos governadores para realizarem projetos à revelia da conjuntura de desaceleração econômica do período. Muitos desses projetos receberam denúncias de corrupção. O governo federal teve que intervir visando não permitir que os estados incorressem em novos déficits, que em geral são transferidos à União. A consequência natural foi o início de negociações entre o governo federal e os estados, quase sempre em condições desfavoráveis para os estados. Foi o caso da negociação da dívida de estados como São Paulo e Rio Grande do Sul, os quais foram forçados a renegociar em termos altamente desfavoráveis aos seus interesses.

Portanto, é preciso enfatizar que o crescimento da dívida interna, na verdade, não ocorreu devido ao excesso de gastos com funcionalismo, previdência social ou com outros gastos nas políticas públicas (educação, saúde, etc.), mas como resultado das renegociações das dívidas entre estados e o governo central.

IHU On-Line - Que relação pode ser traçada entre a dívida pública dos estados e a dívida pública da União?
João Sucupira - No Brasil, o crescimento da dívida interna se deu principalmente em função da necessidade de refinanciamento da dívida interna e da urgência para equilibrar as contas externas. A política brasileira de taxas de juros elevadas para atrair capitais externos de curto prazo com intuito de compensar o déficit nas transações correntes criou um círculo vicioso que fez a dívida pública interna líquida sair de 20,7% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1994 para quase 35% do PIB no final de 2013. O custo de acumulação de Reservas Internacionais no Banco Central e o total gasto com juros foram os grandes vilões. Essa política de juros altos também teve efeitos desastrosos sobre as finanças públicas estaduais e municipais. Como boa parte das dívidas desses governos estava contratada com taxas de juros flutuantes, houve uma explosão dessas dívidas. Portanto, ao contrário do que se diz, a dívida cresceu não por conta do gasto em pessoal nem devido à má gestão das finanças públicas, mas da necessidade de saneamento das contas dos estados e municípios, do fortalecimento dos bancos públicos federais e do reconhecimento de dívidas que já existiam.

IHU On-Line – Por que São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul são os estados brasileiros mais endividados? Quais eram inicialmente seus principais credores?
João Sucupira - São os estados com maior poder de influência nas decisões na esfera federal e que historicamente mais utilizaram seus bancos oficiais para financiar projetos que atenderam a vários interesses, inclusive de manutenção de poder. Por serem portadores de capital político, detentores de ampla base econômica e política, estes quatro estados obtiveram empréstimos não só no exterior, como também em instituições financeiras privadas e públicas nacionais, ao longo dos anos de alta inflação.

Entretanto, recentemente, com o expressivo aumento das receitas, especialmente do ICMS , os Estados puderam reduzir a relação entre dívidas e receitas. Hoje, as dívidas dos estados renegociadas com a União são da ordem de R$ 400 bilhões, enquanto as de municípios são de quase R$ 70 bilhões, sendo a maior parte de São Paulo.

IHU On-Line - O que levou o governo brasileiro a assumir para si a dívida dos estados?
João Sucupira - Para viabilizar a estabilidade da nova moeda, o governo brasileiro foi levado a assumir as dívidas de 25 estados, incluindo o Distrito Federal. Na verdade, foi um programa de saneamento financeiro de vulto e incomparável na história brasileira. Muitas críticas foram feitas, principalmente, em função da ausência de contrapartida de tais “dívidas”, que foram geradas em processo não transparente e questionável sob todos os aspectos. Mas temos de reconhecer que, naquele momento, o combate à inflação precisava ser audacioso. A sociedade pagou um preço alto e de certa forma injusto, porém seria ilusório apostar no ajuste fiscal de cada unidade da federação. Penso que as condições políticas eram tais que não havia outra saída. Além disso, cada governador teve que se comprometer a seguir rigoroso programa de ajuste fiscal, com o objetivo de equilibrar receitas e despesas, evitando a geração de novos déficits fiscais. Isso foi muito importante, diria mesmo imprescindível, para a estabilidade do Real e da economia como um todo, ajudando a evitar que a inflação galopante voltasse ao Brasil.

Portanto, grande parte da dívida dos estados corresponde ao refinanciamento feito pelo governo federal com base na Lei nº 9.496/1997. Esse refinanciamento incluiu passivos de bancos estaduais que seriam privatizados. Além disso, há diversos questionamentos acerca da origem da dívida refinanciada, dívida essa que passou a crescer em escala exponencial devido à elevada remuneração nominal cobrada pelo governo federal. O problema dessa remuneração nominal excessiva é que diversos estados estão tomando empréstimos junto ao Banco Mundial e a bancos privados internacionais para pagar ao governo federal. Além do risco de transferência da crise financeira para o interior do país.

IHU On-Line - Quais são as consequências sociais do pagamento dos juros desta dívida? Que disponibilidade resta para investimentos estaduais em educação, saúde, transportes, etc.?
João Sucupira - Obviamente que mais dinheiro para o pagamento dos juros implica menos dinheiro disponível para gastos sociais e investimento em infraestrutura. O mais grave é que o nosso endividamento não foi construído para aportar recursos para o Estado, ao contrário, tem sido um instrumento de subtração de recursos públicos, que terminam sendo carreados para o setor financeiro privado. A operacionalização do atual sistema conta com o apoio de políticos, grupos econômicos e também da grande mídia. É uma situação difícil de ser resolvida, mas terá que ser enfrentada.

IHU On-Line - A Lei de Responsabilidade Fiscal tem dispositivos para limitar o endividamento dos estados e da União?
João Sucupira - A Lei Complementar nº 101, conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, aprovada em 2001, é um marco no processo de modernização da gestão pública. É uma lei que consolida um processo que tem por objetivo disciplinar o ímpeto dos administradores públicos. É um instrumento legal aplicado às três esferas de governo. Foi muito criticada porque foi percebida como uma forma de privilegiar o compromisso financeiro em detrimento da dívida social. Na visão dos críticos seria apenas uma forma de evitar novos déficits, o que é bom, mas insuficiente para a solução das questões sociais. Há nitidamente uma preocupação em estabelecer metas financeiras e punições para os gestores que não respeitam tais metas. A título de exemplo, passou a ser crime não obter o resultado primário necessário para a recondução da dívida aos limites estabelecidos.

Certamente, um dos principais avanços da LRF é a regulamentação de alguns pontos ainda não tratados pela lei complementar prevista desde a aprovação da Constituição Brasileira de 1988. Por exemplo, as despesas a serem realizadas devem estar sujeitas à arrecadação equivalente no exercício financeiro. As despesas com pessoal foram limitadas por ente da federação, limitando-se a 50% da receita corrente para a União e a 60% para os estados e municípios. A Lei de Responsabilidade Fiscal tem efeitos diretos sobre o endividamento público, já que determina que o Senado Federal estabeleça, por resolução, limites de endividamentos e restrições para as operações de crédito.

Sem dúvida, a lei traz inovações para a gestão das finanças públicas, mas está longe de ser um instrumento que favoreça a transparência e a indução da participação no destino dos recursos.

IHU On-Line - Qual sua avaliação sobre o pacto federativo?
João Sucupira - A federação brasileira nas últimas décadas experimentou momentos em que houve uma concentração de competências na União e, em outros, uma desconcentração para os demais entes federativos. O problema é que essa alternância não foi acompanhada por alterações na distribuição das fontes de recursos que bancassem o aumento de despesas decorrentes. Como resultado, o endividamento público foi utilizado para a obtenção de receitas. Essa distorção, compensada pelas operações de crédito, acaba tendo um efeito direto nas finanças públicas. A descentralização de competências, em geral, é defendida como uma forma de se atender de modo mais efetivo as demandas públicas em função da proximidade de seus representados, conhecendo melhor suas necessidades. Mas se o grosso dos recursos arrecadados, como é o nosso caso, está nas mãos do governo federal, a descentralização de competências torna-se inócua.