Edição 440 | 07 Abril 2014

A falácia dos milagres econômicos - Endividamento e desnacionalização

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Andriolli Costa

O economista Adriano Benayon detalha como a internacionalização do capital e o crescimento econômico não planejado levaram à explosão da dívida pública brasileira

Desde o governo Getúlio Vargas e, especialmente, no governo JK, o Brasil passou por um processo de nacionalização muito forte, favorecendo a indústria local que começava a ganhar espaço frente a uma economia predominantemente agrícola. No entanto, o capital multinacional associado não tardaria em buscar reverter a situação. Em articulação com as Forças Armadas brasileiras, o serviço secreto norte-americano e as próprias oligarquias como suporte tentam deflagrar um golpe de Estado ainda em 1954 — interrompido por dez anos com o suicídio de Vargas. Mesmo assim, para o economista Adriano Benayon, este continua sendo o principal marco da internacionalização do capital no país. 

“A área econômica do governo foi entregue a economistas ligados aos banqueiros internacionais, principalmente da oligarquia financeira anglo-americana”, afirma, em entrevista por telefone à IHU On-Line. Mais do que isso, além de abrir o mercado também forneceu “incríveis subsídios”. Dessa forma, com pouquíssimo investimento próprio, as empresas transnacionais “podiam, controlando os mercados, em situação de oligopólio e até cartel, conseguir preços de venda de bens industriais e serviços três vezes maiores que os respectivos custos”. Benayon relaciona a desnacionalização do capital com um momento de explosão da dívida pública, que já cumulava em valores altíssimos desde a política governamental de JK — que não conseguiu ser arrefecida por Jango, já que o Plano Trienal e as Reformas de Base não puderam ser implementadas.

Conforme o economista, o que ocorreu foi que os lucros destas empresas eram tão grandes que, legalmente, apenas parte deles poderia ser transferida para fora do país. Assim, elas precisavam recorrer a manobras econômicas — e até mesmo a paraísos fiscais — para abater substanciais ganhos do lucro oficial e transferir, como despesas, em favor de suas matrizes e de outras empresas no exterior. “Aí está a origem do endividamento galopante que fez pifar o motor do crescimento econômico desde o final dos anos 1970, juntamente com os também crescentes pagamentos de juros e amortizações da dívida”, sentencia.

Adriano Benayon possui graduação em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ e doutorado em Economia pela Universidade de Hamburgo, na Alemanha. Diplomata de carreira, foi professor da Universidade de Brasília e do Instituto Rio Branco, do Ministério das Relações Exteriores. Consultor em finanças e biomassa, Benayon é autor de Globalização versus Desenvolvimento (São Paulo: Ed. Escrituras, 2005).

Confira a entrevista.

IHU On-Line - Como o processo de desnacionalização do capital se relaciona com o aumento do endividamento público?
Adriano Benayon -
O Brasil é um caso extremo de entrega do mercado às grandes empresas transnacionais (ETNs) sediadas no Hemisfério Norte, pois não só lhes abriu o mercado, como, a partir de 1954, as cumulou de incríveis subsídios. Isso significou que as ETNs investiram pouquíssimo com recursos próprios (utilizaram bens de capital e tecnologia já amortizados, a custo zero). Podiam, controlando os mercados, em situação de oligopólio e até cartel, conseguir preços de venda de bens industriais e serviços três vezes maiores que os respectivos custos.

Obtiveram, assim, lucros tão grandes no Brasil, que só parte deles podia ser transferida como lucro, sem tributos ou com baixos tributos, a título de impostos de renda e de transferência de lucros. Desse modo, usaram diferentes contas do balanço de serviços para abater substanciais ganhos do lucro oficial e transferir, como despesas, em favor de suas matrizes e de outras empresas no exterior, inclusive em paraísos fiscais (offshore).

Outro modo de obter o mesmo resultado é superfaturar importações, tanto as referentes aos bens de capital, como as dos insumos utilizados na produção local: componentes, peças, matérias-primas. Quando, desde o final dos anos 1960, começaram a exportar em escala significativa, incentivadas por subsídios governamentais incríveis, surgiu mais um meio importante para o mesmo fim: subfaturar as exportações.

É lógico que tudo isso implica déficits substanciais e crescentes no balanço de transações correntes com o exterior, os quais, por sua vez, acarretam déficits no balanço de pagamentos, se o país não obtiver empréstimos e financiamentos: aí está a origem do endividamento galopante que fez pifar o motor do crescimento econômico desde o final dos anos 1970, juntamente com os também crescentes pagamentos de juros e amortizações da dívida.

IHU On-Line - Quais foram os momentos-chave na história brasileira influenciados pelas políticas econômicas de internacionalização do capital que favoreceram a conjuntura socioeconômica de hoje?
Adriano Benayon -
O principal e o ponto de partida foi o golpe de Estado de agosto de 1954, articulado pelos serviços secretos norte-americano e britânico, desde a posse do presidente Getúlio Vargas  em 1950. A área econômica do governo foi entregue a economistas ligados aos banqueiros internacionais, principalmente da oligarquia financeira anglo-americana.

Assim, logo em janeiro de 1955, foram decretadas Instruções da Superintendência da Moeda e do Crédito (o Banco Central da época), como a de nº 113, que permitia às empresas transnacionais importar equipamentos e outros bens de capital usados e registrá-los como investimentos em moeda. Esses bens — mais que amortizados e pagos no exterior, com vendas em numerosos mercados — custavam zero às ETNs. Estas foram favorecidas, ainda, com taxa de câmbio livre na entrada desses bens — o que magnificava ainda mais o valor registrado em moeda nacional — e com taxa livre de câmbio preferencial (dobrando o valor em dólar das remessas dos ganhos ao exterior, tanto aqueles a título de lucro como aqueles a título de despesa).

Em janeiro de 1956, eleito, entrou na Presidência da República Juscelino Kubitschek . Este não só manteve os obscenos subsídios outorgados às ETNs pelo governo do golpe militar-udenista de 1954, como instituiu vantagens adicionais em favor das ETNs, inclusive criando grupos executivos para facilitar a tramitação dos investimentos diretos estrangeiros.

Quando JK deixou a presidência, o Brasil já havia formado dívida externa superior a US$ 3 bilhões e enfrentava dificuldades para fazer face às amortizações. A política de entregar o mercado às ETNs e pagar para isso trouxe a primeira crise de contas externas desde os anos 1930, pois Vargas, em 1943, havia quase zerado a dívida externa, aproveitando saldos de exportações, acumuladas durante a 2ª Guerra Mundial, para liquidar, com desconto, títulos brasileiros na bolsa de Nova York.

Ao assumir, em 1961, Jânio Quadros  teve de enviar missão ao exterior para renegociar e reestruturar débitos externos, já que o país ficara sem divisas para servir a dívida. Novo golpe de Estado, o de 1964, ensaiado desde a renúncia de Jânio, em agosto de 1961, deu novo impulso à desnacionalização e à consequente consolidação do modelo de dependência financeira e tecnológica. Isso ocorreu de dois modos e em dois estágios.

O primeiro ocorreu sob o primeiro presidente militar, Castello Branco , muito vinculado aos EUA, que praticamente o indicaram para ser eleito pelo Congresso aos políticos brasileiros, inclusive JK. Castello Branco incumbiu Roberto Campos  de comandar a economia e as finanças do país.

A pretexto de combater a inflação e outros desequilíbrios econômicos decorrentes da agitação pré-golpe e da instabilidade política, havidas desde 1961, Roberto Campos adotou políticas violentas de contenção de gastos públicos, elevou impostos e restringiu o crédito interno, que se tornou proibitivo para as empresas que dele dependiam: as nacionais. O efeito provavelmente deliberado dessas políticas foi eliminar grande quantidade de empresas de capital nacional, radicalizando assim a reserva, de fato, do mercado, outorgada às empresas transnacionais.

Estas, dotadas de poder financeiro, pouco precisavam de crédito e o podiam obter barato no exterior. Além disso, as potências imperiais estavam dispostas a estender crédito externo ao setor público, para dar tranquilidade financeira ao regime que impuseram ao país através do golpe de Estado. Em suma, muita desnacionalização da economia, fator de déficits externos, acompanhada de endividamento externo ligado às boas graças políticas do novo regime.

O segundo estágio ocorreu sob os presidentes Costa e Silva , Médici  e Geisel , que aspiravam à retomada de altas taxas de crescimento do PIB, tendo assim elevado os investimentos públicos. Entretanto, estes se realizaram sob dependência financeira e tecnológica. Ademais, esses presidentes não percebiam a falácia da suposta “comunidade financeira internacional”, e a economia esteve a cargo de “técnicos” com a missão de manter boas relações com a tal “comunidade”, disfarce da oligarquia financeira anglo-americana e de seus grandes bancos.

Assim, à sua maneira, repetiram o desastre de JK, ao imaginar que o Brasil chegaria ao desenvolvimento simplesmente elevando os investimentos públicos, notadamente na infraestrutura e indústrias de base.

As concorrências internacionais para a realização dos programas siderúrgico e hidrelétrico, entre outros, foram comandadas pelo Banco Mundial. Foram, portanto, desse modo, privilegiados os grandes cartéis mundiais fornecedores de equipamentos em pacotes tecnológicos fechados (turnkey ou clé-en mains), isto é, sem transferência de tecnologia, com preços elevados e financiamento de consórcios banqueiros internacionais liderados pelos bancos de exportação dos países centrais.

Combinado esse esquema com o crescente controle do setor privado e do mercado brasileiro e, assim, também do comércio exterior do país por ETNs — via investimentos estrangeiros diretos (IEDs) —, o resultado não podia ser outro senão a explosão da dívida externa, que saltou dos US$ 3,3 bilhões em 1964 para US$ 55,8 bilhões em 1979 e para U$ 85,5 bilhões em 1982.

No final dos anos 1970, o Brasil já não tinha como sequer amortizar créditos que venciam, e o crescimento da dívida se acelerava, uma vez que os novos empréstimos destinavam-se somente a pagar parcelas vencidas ou a vencer a curto prazo, em reestruturações caracterizadas pela elevação das taxas de juros e por pagamentos de novas e diversas taxas e comissões. Ainda houve a brutal elevação das taxas de juros no mercado financeiro dos EUA, em agosto de 1979. Tudo isso levou à inadimplência e à moratória inevitável em setembro de 1982.

Os “milagres econômicos” revelaram-se falsos, pois as altas taxas de crescimento do PIB foram obtidas principalmente através de investimentos públicos, custosos para o Estado, e, em geral, para propiciar economias externas às ETNs.

De fato, alguns anos desse distorcido crescimento foram anulados nas décadas perdidas de 1980 e 1990, assinaladas por desequilíbrios estruturais, por altíssimas taxas de inflação, pelas duras condições dos credores e pela destinação dos recursos públicos ao pagamento de juros e amortizações de dívidas.

Pior: sempre agravando as falhas estruturais decorrentes da cada vez maior desnacionalização, geradora da desindustrialização e do encurralamento do país no “apartheid tecnológico”.

Tornou-se crônica a dependência dos investimentos estrangeiros até para equilibrar temporariamente o balanço de pagamentos externo, gerando cada vez maior tendência a novos déficits externos — um processo semelhante ao dos dependentes químicos: quantidades crescentes de drogas, imaginando atenuar as dificuldades oriundas de consumi-las.

Ainda mais desastrosa foi a febre entreguista na desastrada década de 1990, dos governos de Collor  e FHC , conspurcados por escandalosas privatizações, na realidade, um festival macabro de fazer a União e estados gastarem centenas de bilhões de reais para torrarem inestimáveis patrimônios de recursos naturais e de bens de capital, cuja valoração só se poderia abordar na casa de muitas dezenas de trilhões de reais.

Os governos do PT, mormente o atual, têm mantido as detrimentais políticas dos seus predecessores, além de adicionar-lhes mais elementos de radicalização do modelo dependente.

IHU On-Line – Atualmente, é possível dizer que o Brasil passa por um processo de desindustrialização? Qual seu impacto para a economia nacional?
Adriano Benayon -
As respostas anteriores mostram que esse processo vem ocorrendo há muito tempo, a saber, desde os anos 1980. Segundo estudo da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo - FIESP, depois do pico de 27,2% em 1985, os números mostram contínua desindustrialização. Daí para 2004 esse percentual caiu para 19,2%, e de 2004 a 2012, para 13,3%. Portanto, queda acentuadíssima e em aceleração. Tudo indica que o processo prossegue, uma vez que não se vêm corrigindo as falhas estruturais que apontei, notadamente a desnacionalização e a concentração da economia.

IHU On-Line - Ainda faz sentido pensarmos em dívida interna e dívida externa? Isto é, existe diferença de nacionalidade quanto aos credores e encargos?
Adriano Benayon -
Quanto aos encargos, há a óbvia e importante diferença da moeda em que as dívidas estão denominadas. Tanto o dólar como o real são moedas sujeitas a grande desvalorização. Embora criado em quantidades espantosas, por meio de simples impulsos nos chips dos computadores do FED  e dos bancos, o dólar tem perdido menos valor nos mercados financeiros que o real, em consequência da manipulação dos mercados financeiros mundiais regidos pela oligarquia anglo-americana e das pressões sobre muitos países subordinados em razão do poder bélico dos EUA.

Os encargos financeiros são muito maiores na dívida interna, a qual tem vulto muito grande, superior a R$ 3 trilhões, computando também os títulos ditos da carteira do Banco Central. Grande parte destes está no “mercado”, através das operações de mercado aberto. Considerando só os oficialmente classificados como em poder do mercado, o montante da dívida mobiliária interna federal atingiu R$ 2,12 trilhões em dezembro de 2013.

No caso de uma nada improvável crise externa, decorrente do déficit nas transações correntes — que, em 2013, passou de U$ 80 bilhões —, a desvalorização do real poderá ser acelerada em razão do alto montante da dívida interna, com possível corrida para converter em moeda estrangeira o produto da liquidação dos títulos da dívida interna que forem vencendo.

Quanto aos credores, grande parte da dívida interna pertence a corporações financeiras, fundos e aplicadores do exterior, uma parte não desprezível dos quais é constituída por brasileiros. Estes detêm também parte, relativamente menor, da dívida externa.

IHU On-Line - Uma das justificativas para novos endividamentos, além do financiamento do déficit público, é a obtenção de recursos para fomentar o desenvolvimento local. Dessa forma, com o crescimento econômico promovido, seria possível realizar o pagamento dos encargos da própria dívida sem grandes dificuldades. A partir de que ponto esta equação fica desequilibrada?
Adriano Benayon -
Os juros absurdamente elevados da dívida interna são o grande fator de desequilíbrio que leva, em determinado momento, e se não houver mudança completa de modelo, a buscar em vão o equilíbrio, além de incorrer em custos e danos intoleráveis. As taxas de juros demasiado altas são, de resto, o fator do crescimento da dívida e de seu serviço, o qual reduz enormemente a capacidade de investimento do Estado.

Que tudo isso está se aproximando do tal ponto em que a “equação” fica desequilibrada é indicado, entre outros sinais, pela recente decisão do governo federal de cortar R$ 40 bilhões da despesa pública, a fim de carrear mais recursos para o famigerado “superávit primário”, destinado ao serviço da dívida.

IHU On-Line - Em 1982, houve uma crise generalizada do pagamento da dívida pública entre os países em desenvolvimento e os credores internacionais. O que levou a esta situação? Como tais países conseguiram renegociar seus acordos?
Adriano Benayon -
A crise não fez afundar todos os países em desenvolvimento. Ela atingiu poucos países — como China, Índia, Irã, Coreia do Sul, Taiwan e outros cujas economias tinham e têm grau de desnacionalização muitíssimo menor que os de Brasil, México e Argentina, os três grandes devedores que entraram em inadimplência em 1982.

A renegociação dos acordos deu-se em contexto de ausência de soberania desses países, enfraquecidos pela situação e pela falta de coragem e de liderança de seus governos. O único dos três que tentou condições compatíveis com alguma dignidade nacional foi a Argentina, mas não teve a solidariedade de México e Brasil, grandemente enfeudados politicamente ao império anglo-americano.

Interessante notar que na Argentina, depois de decênios de políticas desatinadas, o povo saiu às ruas no final de 2001, conseguindo a queda de mais um governo submisso à oligarquia financeira estrangeira. Mais tarde, com Néstor Kirchner , impôs significativa redução do montante de sua dívida externa — mostrando ter elites nacionais menos alienadas, em média, que as de Brasil e México.

Em suma, a reestruturação da dívida brasileira deu-se sob as vergonhosas condições impostas, através dos planos Brady  e Baker , e com total obediência às determinações do FMI, Banco Mundial e demais instituições promotoras dos interesses dos bancos da oligarquia financeira.

Houve o período de 1983 a 1988 com alguma — e onerosa — redução nos pagamentos por serviço da dívida, ao preço de elevar ainda mais o seu montante. Após a Constituição de 1988, as transferências de recursos ao exterior pelo serviço da dívida atingiram quantias fabulosas, tendo os interesses da oligarquia financeira estrangeira sido favorecidos pela introdução na Constituição, por meios fraudulentos, de um dispositivo no artigo 166, que privilegia o serviço da dívida no orçamento federal. Esse dispositivo não foi sequer discutido durante os trabalhos da Constituinte.

IHU On-Line - O atual modelo socioeconômico brasileiro é sustentável? Como é possível repensá-lo?
Adriano Benayon -
Ele só sustenta o subdesenvolvimento e a manutenção e ampliação das lastimáveis condições em que vive a grande maioria do povo brasileiro. Significa a desordem sustentável, de tal modo que nem os mais privilegiados se sentem em segurança. A meu ver, a questão deve ser pensar outro modelo. O presente modelo não tem como ser reformado e, por isso, não se trata de repensá-lo.

IHU On-Line – De que forma os artigos 164 e 166 da Constituição Federal de 1988 favorecem o pagamento da dívida? A inclusão destes artigos na Constituição atendeu a que interesses?
Adriano Benayon -
O art. 164 da Constituição dá poder exclusivo ao Banco Central para emitir moeda e só lhe permite passá-la aos bancos, deixando sem recursos o setor público e o próprio Tesouro. Este é assim forçado a endividar-se junto aos bancos, emitindo títulos públicos e, sob a prática da política econômica, sempre contrária aos interesses nacionais, pagando juros altíssimos aos bancos por um dinheiro que estes recebem quase graciosamente do Banco Central. Não bastasse isso, conforme o art. 164, as disponibilidades de caixa do Tesouro têm que ser depositadas no Banco Central.

O caso do art. 166 constitui o maior escândalo de toda a história do Brasil, desde o Brasil Colônia, passando pelo Império e pela República. Pior: um dos escândalos mais ocultados da opinião pública, devido ao esquema da grande mídia  — televisiva, escrita e radiofônica —, na qual a abordagem de questões de grande e real interesse público é sistematicamente vetada.

A adição fraudulenta foi feita no § 3º do art. 166 (172, na numeração do Projeto B, o texto aprovado em primeiro turno). O inciso II desse artigo estabelece, desde sua aprovação em 1º turno, que somente sejam aprovadas emendas para incluir despesas no projeto de lei orçamentária, se forem indicados os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa.

Ora, o estelionato consistiu em acrescentar alíneas ao inciso II excetuando desse requisito de aprovação alguns tipos de despesa, entre os quais o da alínea b, o serviço da dívida (amortizações e juros da dívida). As exceções das alíneas a e c são irrelevantes.

O acréscimo espúrio foi feito em requerimento de fusão de emendas, no qual foi copiado o texto do artigo 166, como se tivesse sido aprovado em 1º turno com esse acréscimo. A página do requerimento em que está a adição fraudulenta só tem duas rubricas, uma das quais a de Nelson Jobim . Desde a promulgação da Constituição até o presente, o montante do serviço da dívida pública federal, atualizado em preços atuais, já ultrapassa R$ 10 trilhões.

IHU On-Line – Medidas como o redirecionamento de recursos de pautas sociais para o superávit primário mostram que o país tenta estabelecer uma relação de confiança com seus credores. Como você enxerga o modo com que o Estado brasileiro encara seu próprio endividamento?
Adriano Benayon -
O Estado brasileiro não representa o país, nem o povo, destituído do direito à representação que os princípios constitucionais dizem que ele deve ter. Se estivermos falando dos governos, todos sem exceção, nos últimos decênios, encararam o endividamento do Estado de forma irresponsável, inclusive ao decretarem taxas de juros altíssimas, cuja composição resulta não só no absurdo serviço anual da dívida, que já constitui mais de 40% das despesas totais da União, mas também no crescimento da dívida. Não é aceitável a desculpa, infundada, de que a elevação de juros faz deter a inflação.

IHU On-Line - Enquanto o Brasil busca estabelecer esta relação de confiança, a Argentina, por outro lado, tem uma relação muito mais combativa com os bancos internacionais. Como você avalia a postura do país platino? Quais as consequências deste tipo de comportamento para a economia daquele país?
Adriano Benayon -
Já me referi à atitude da Argentina, razoavelmente digna e consentânea com os interesses nacionais, ao contrário da postura dos governos brasileiros. As consequências certamente serão muito positivas para a economia daquele país, especialmente se seus consideráveis efeitos benéficos não forem enfraquecidos em consequência da desestabilização política coordenada pelos serviços secretos e outras agências oficiais das potências imperiais, coadjuvados por banqueiros e corporações transnacionais e por seus partidários locais, além de ONGs, etc.

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