Os sujeitos ocultos que desfiguram pretensões igualitárias da ordem constitucional

Guilherme Delgado analisa que os mercados financeiro, de terras e o de trabalho desregulado são agentes que subvertem a lógica da Carta Magna, transformando-a no oposto

A Ordem Social expressa na Constituição de 1988 é tomada por especialistas como seus maiores avanços, mas, ao mesmo tempo é o maior alvo de ataques. É o que reside por trás da afirmação de que os direitos sociais constitucionais não cabem no orçamento. O doutor em Economia Guilherme Delgado reconhece esses ataques, acrescentando que há o “agravante de que o processo de desconstrução ora em curso cria profunda anomia social e nenhum programa ou estratégia capitalista de substituição ao denominado Estado Democrático de Direito”. Na entrevista a seguir, concedida por e-mail à IHU On-Line, demonstra que essa visão de direitos caros ao orçamento não se sustenta. Para ele, o que há é uma tensão na lógica da financeirização que vende essa ideia e imprime a urgência de reformas que cerceiam direitos. “Há um sujeito oculto nessas ‘reformas’ porquanto coloca todo o sistema orçamentário da União caudatário do ‘serviço da dívida pública’, que é ilimitada nesse sistema”, analisa.

O sujeito a que Delgado se refere na verdade se desdobra em três. “Mercado financeiro e mercado de terras, este último agora com pretensão à internacionalização, são sujeitos ocultos, juntamente com o mercado de trabalho desregulado ou todos regulados pelos próprios sistemas de preços”, explica. Assim, “esses sujeitos ocultos invertem completamente as pretensões igualitárias da ordem constitucional, capturando não apenas o seu espírito, mas ostensivamente os recursos das finanças sociais e da renda fundiária nacional, colocados a serviço dos ricos detentores de patrimônios financeiros e fundiários”. Como alternativa, sugere: “uma reforma tributária de caráter progressivo, com provisão de recursos suficientes para financiar as necessidades conjuntas desses sistemas, é condição necessária à continuidade da política social de Estado”.

Guilherme Delgado é doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas - Unicamp. Trabalhou durante 31 anos no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea. Entre suas publicações, destacamos Capital Financeiro e Agricultura no Brasil – 1965-1985 (São Paulo: Icone-Unicamp, 1985) e Do Capital Financeiro na Agricultura à Economia do Agronegócio: Mudanças Cíclicas em Meio Século: (1965-2012) (Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2012).

Confira a entrevista.

IHU On-Line – Que concepção de Estado e pacto social foi construído na Constituição de 1988? E, 30 anos depois, como compreendemos este pacto?
Guilherme Delgado – Há uma política social de Estado desenhada nos trinta artigos de diretrizes que compõem o título “Da Ordem Social”, que se comunicam com a provisão de meios financeiros (Título da Tributação e dos Orçamentos), dando, portanto, concretude às declarações de princípio afirmadas no início (Título II) sobre “Direitos e Garantias Fundamentais” da Constituição Federal de 1988. Essa reiteração da afirmação de princípios, sucedida por provisão de meios e finalizada por extensa proposição de diretrizes de políticas sociais específicas na “Ordem Social” (Seguridade Social, Educação, Cultura Meio Ambiente, Índios, Comunicação Social, Família, Ciência e Tecnologia etc.), contém novidade formal em relação às Cartas anteriores, que se cingiam muito mais às declarações de princípio em matéria de política social. Mas contém também um projeto implícito, e de certa forma explícito, de construir no texto constitucional um programa do chamado Estado de Bem-Estar Social, que deveria parametrizar a ação política dos governos subsequentes, sob o prisma dos direitos sociais fundamentados na igualdade social.

Por outro lado, as três décadas que sucedem o texto original irão revelar um jogo político ambíguo, parcialmente convergente em algumas políticas com o “Programa” constitucional; mas ostensivamente divergente e contrária à linha da igualdade nesse período crítico 2015-1018, em que se tenta de várias formas inverter completamente o sentido da política pública, erigindo os mercados autorregulados (pelo sistema de preços) – do dinheiro, do trabalho e da terra, como centros reguladores das relações sociais básicas. Nas respostas em sequência esclarecerei melhor o significado concreto daquilo que estou aqui enunciando.

IHU On-Line – Em que medida a proposta de “reforma da Previdência” revela a inabilidade de se compreender o pacto social da Constituição de 1988 no campo social? E como conceber alternativas à questão da Previdência, de forma que não atinjam direitos já assegurados pela “Ordem Social Constitucional de 1988”?
Guilherme Delgado – A bem da verdade histórica é preciso esclarecer que o núcleo duro da política social de Estado – o sistema de Seguridade Social (Previdência Social – inclui aí também o Seguro Desemprego, Assistência Social, Saúde) e a Educação Básica se caracterizam como principais sistemas de direitos sociais básicos, fiscalmente onerosos. Como tais, são perseguidos desde os primórdios da regulamentação das Leis Orgânicas respectivas, mas principalmente a partir do Plano Real, mediante sucessivas Emendas Constitucionais de Desvinculações de Recursos da União - DRUs, cuja principal consequência dentro do pacto constitucional original é de cortar a ligação da provisão de meios com as declarações de princípio sobre igualdade social, da parte inicial, e as diretrizes de política social, da parte final. Neste sentido, a iniciativa do Governo Temer de propor e aprovar a PEC do teto do gasto primário, mas com gasto financeiro ilimitado por 20 anos (EC, 95/2016), radicaliza o subfinanciamento das políticas sociais de Estado.

Em sequência vem a PEC 287-2016, a chamada “Reforma da Previdência”. Essa PEC conta com propósito explícito de restringir expectativas de direito dos mais de 60 milhões de segurados atuais da Previdência Social e, no caso dos servidores públicos dos Estados e Municípios, migra-los compulsoriamente, com subsídios estatais, para o Fundos de Previdência Complementar Privada.

Há um sujeito oculto nessas “reformas”, claramente identificável no caso da PEC do teto, porquanto coloca todo o sistema orçamentário da União caudatário do “serviço da dívida pública”, que é ilimitada nesse sistema; e no caso da “Reforma da Previdência” esse sujeito oculto são os fundos privados de previdência complementar, também beneficiários por 30 a 35 anos das contribuições compulsórias estatais e dos servidores com salários acima do limite da Previdência Social. Nesse ínterim, o Estado perderia essas “contribuições” e continuaria com as obrigações de pagar as aposentadorias e pensões acumuladas, elevando, portanto, e não reduzindo os seus desequilíbrios financeiros com previdência de servidores públicos.

Há, portanto, mais além de inabilidades no caso da Previdência Social, que praticamente extinguiria, para citar um caso lapidar – a Previdência Rural, no conceito amplo de regime de economia familiar; um projeto de economia e sociedade completamente antagônico aos conceitos constitucionais originais, mesmo reformulados por várias reformas previdenciárias posteriores.

IHU On-Line – Além da Previdência, quais os maiores avanços da Constituição no campo social? Quais seus limites e como superá-los? Há necessidade de “reformar” a Constituição? Quais os riscos de mexer no texto constitucional no atual contexto político do Brasil?
Guilherme Delgado – Em termos gerais, o texto constitucional quando é invocado para reformas o é para restrição de direitos sociais, na linha da eliminação dos vários conceitos de “finanças sociais” vinculadas a direitos. Isto não significa que em múltiplos dos seus dispositivos, que tratam de políticas sociais, não caibam aperfeiçoamentos.

No caso específico dos Sistemas de Seguridade Social e Educação Básica, o principal limite de finanças públicas a uma saudável provisão de recursos de financiamento às políticas sociais de Estado é a forte dependência das Contribuições Sociais e dos Impostos da União relativamente às bases tributárias sobre massa de salários e despesas de consumo. Essas bases, além de serem perversas do ponto de vista distributivo, pelo fato de onerarem identicamente ricos e pobres, são também muito susceptíveis às crises econômicas cíclicas, quando caem abruptamente. Portanto, uma reforma tributária de caráter progressivo, com provisão de recursos suficientes para financiar as necessidades conjuntas desses sistemas, é condição necessária à continuidade da política social de Estado.

Não podemos ignorar o fato de que o nosso sistema de finanças públicas e não só o sistema tributário estão completamente desfigurados do ponto de vista distributivo, afetando gravemente o Estado de cumprir funções sociais essenciais. Há cinco distorções estruturais, que comprometem o Estado Democrático de Direito, mas estão aí como desafio ostensivo a um clandestino e onipresente “Estado Novo da Segurança Financeira”:

a) a pretensão da política fiscal financeira vigente, apoiada pela EC 95/2016, de mitigar e até extinguir as “finanças sociais” do ordenamento geral das finanças públicas constitucionais;

b) a institucionalização da irresponsabilidade fiscal do “serviço da dívida pública”, conducente à ilimitada geração de despesa financeira e de nova Dívida Pública;

c) uma gestão frouxa e igualmente irresponsável do ponto de vista fiscal dos haveres potenciais da União – Dívida Ativa para com a União, tácita ou explicitamente seguida por previsíveis e contínuas operações de anistias, “perdões” e generosos refinanciamentos (REFIS); ou ainda paralelas operações de repatriação de capitais evadidos para o exterior (paraísos fiscais) à margem da inscrição em Dívida Ativa;

d) uma combinação de frouxidão e permissividade no sistema fiscal financeiro, susceptível à prática de ilícitos financeiros, destacadamente a sonegação fiscal e a evasão cambial;

e) um tratamento tributário desigual e ultrageneroso às rendas do capital.

Toda essa distorção distributiva por dentro das finanças públicas requer obviamente reforma de profundidade, a grande maioria de caráter infraconstitucional. E é condição de possibilidade à defesa do Estado Democrático de Direito de 1988, como também das suas diretrizes de Estado social.

IHU On-Line – Como avalia o tratamento que a Constituição dá para as questões relacionadas à terra, sobretudo à reforma agrária no Brasil? Em que medida o que foi proposto de fato se solidificou no texto da Carta Magna? E mais: porque é tão difícil discutir reforma agrária, redistribuição de terra e direito de propriedade constitucional no Brasil hoje?
Guilherme Delgado – As três questões propostas têm evidentes conexões. Vou iniciar pelo mais geral, que são os regimes jurídicos ou regimes fundiários constitucionais, para ao final colocar a reforma agrária, de direito e de fato.

Há no caso da política agrária, diferentemente daquilo que analisei nas questões anteriores para o que chamo de política social de Estado, uma diferença histórica significativa. Enquanto esta última é objeto de compromisso ambíguo, no sentido de montagem do Estado Social, principalmente nos aparatos da Seguridade Social e da Educação Básica, no caso da política agrária tal compromisso é ostensivamente sacrificado pela política agrária, principalmente desde a hegemonização do chamado pacto de economia política do agronegócio, claramente configurado neste século. É bem verdade que no governo Temer essas duas políticas regridem para a “mercadorização” integral; mas no caso agrário a regressão é mais antiga.

Voltemos ao início da pergunta. No texto constitucional original e ainda vigente, mesmo depois de 106 emendas ao longo de 30 anos, a terra, no sentido das dotações de bens naturais superficiais, não produzidos pelo trabalho humano, está regulada por três regimes fundiários explícitos e um quarto difuso, que como veremos é uma espécie de porta de entrada ao grande vírus contaminante. Os três regimes explícitos são respectivamente: 1) das terras destinadas ou destináveis à produção agropecuária, aí incluindo florestas plantadas (reguladas basicamente pelos Arts. 184 a 186, sob a égide da função social e ambiental); 2) das terras étnicas (indígena e quilombola) destinadas à reprodução de etnias ancestrais (Índios – Art. 231 e Quilombolas ADCT 68); 3) das terras destinadas continuamente à proteção do meio ambiente – de Parques e Reservas Naturais (Art. 226).

Terras da União

O vírus contaminante de que trato no início da resposta é o conceito de “terras da União” ou de domínio da União, do Art. 20, contendo uma miscelânea de outros conceitos, a exemplo de “zona de fronteira”, “terrenos de marinha” e “terras devolutas”, que juntamente com as áreas 2 (étnica) e 3 (Parques e Reservas), são portas de entrada para o grande vilão dos regimes de direito – “a grilagem” de terras públicas, originalmente clandestina, mas também legalizada por várias iniciativas de política agrária, de pelo menos duas décadas.

Há aqui também um sujeito oculto fazendo aliança do capital financeiro com a propriedade privada estritamente mercantil das terras, que avança de fato sobre os regimes fundiários constitucionais em sentido completamente oposto, qual seja a pretensão de “mercadorização” de toda a terra, para colocá-la sob a égide do sistema de preços. Essa pretensão é ostensivamente apoiada pela política agrícola conjuntural (Planos Safra) e agrária estrutural (legalização da grilagem) e realiza por sua própria natureza a antirreforma agrária, juntamente com um caudal de violência social sem par.

Nesse contexto histórico concreto, os regimes fundiários vigentes no texto constitucional são atropelados todos os dias por ações privadas e também por novas legislações que desrespeitam os direitos agrários, indígenas e ambientais. E como não há redistribuição de terras que não cumprem os direitos agrários, o Programa de Assentamentos Agrários ficou crescentemente restringido à compra legal das terras improdutivas. E agora no governo Temer com a Lei 13.465/2017, esse território dos assentamentos é virtualmente colocado no mercado de terras, com o subterfúgio da “emancipação”.

Por estas e outras razões é que é tão difícil falar de reforma agrária e direito de propriedade no Brasil, temas interditados ao debate público por um sistema midiático corporativo que mantém as questões estruturais da terra do trabalho e do dinheiro sob ostensiva pretensão da “mercadorização” integral.

IHU On-Line – De que forma o sistema financeiro tem captado compulsoriamente o espírito e as conquistas da Constituição de 1988? Como conceber resistências?
Guilherme Delgado – Há, como enunciei na resposta da terceira questão, deformação estrutural no nosso sistema de finanças públicas, que se comunica perversamente com a política agrária, ambos fortemente desregulados, numa linha ostensiva de favorecimento aos proprietários da riqueza financeira em títulos da dívida pública e títulos de propriedade fundiária.
O sistema de finanças públicas favorece de maneira combinada e desigual a acumulação de Dívida Pública às expensas dos Haveres Públicos inscritos ou não na Dívida Ativa e das receitas públicas vinculadas compulsoriamente ao serviço da dívida (EC 95/2016); enquanto a política agrária favorece a grilagem legal das terras públicas, cujos exemplos mais notórios e recentes são as Leis de legalização dos registros cartoriais em zona de fronteira (Lei 13.178/out de 2015) e Lei de legalização da grilagem na Amazônia Legal (Lei 13.465/2017).

Mercado financeiro e mercado de terras, este último agora com pretensão à internacionalização, são sujeitos ocultos, juntamente com o mercado de trabalho desregulado ou todos regulados pelos próprios sistemas de preços. Esses sujeitos ocultos invertem completamente as pretensões igualitárias da ordem constitucional, capturando não apenas o seu espírito, mas ostensivamente os recursos das finanças sociais e da renda fundiária nacional, colocados a serviço dos ricos detentores de patrimônios financeiros e fundiários.

A primeira e principal resistência a este estado de coisas do ponto de vista político é colocar essas questões ao conhecimento público em linguagem compreensível. E se possível inscrevê-lo na agenda político-eleitoral de 2018. Não é fácil, mas é possível, porque muito mais difícil é o caminho tortuoso ora perseguido pelo sistema invisível de governo dominado pelo capital financeiro. Um exemplo concreto do que estou falando seria a proposta ora em gestação nos setores defensores do Sistema Único de Saúde - SUS, para colocar a Emenda Constitucional 95/2016 sob o crivo de um Referendo revogatório.

IHU On-Line – Que sistema político foi gestado no processo constituinte? Esse sistema se efetivou plenamente ou sofreu transformações? E como esse sistema repercute no pacto social proposto pela Constituição de 1988?
Guilherme Delgado – O jogo político até o “impeachment” da presidente Dilma Rousseff contém muitas ambiguidades com relação à “Ordem Social”, como também aos direitos políticos e civis. Mas é a partir daquela data que o chamado “pacto social” desanda gravemente. Obviamente as forças que apostaram contra o Estado Social estiveram presentes e atuantes desde os primórdios. Atuaram na produção das mais de 100 Emendas Constitucionais e muito fortemente na legislação infraconstitucional, principalmente no campo agrário.

Não sou jurista nem cientista político, mas vejo a ordem constitucional de 1988 ostensivamente atacada no âmbito dos direitos sociais, pelas razões que já elenquei nas respostas anteriores. Com agravante de que o processo de desconstrução ora em curso, sob comando invisível do sistema financeiro, cria profunda anomia social e nenhum programa ou estratégia capitalista de substituição ao denominado Estado Democrático de Direito. Ao contrário, flerta-se com regressão à barbárie social, ambiental e política à direita do espectro ideológico, com um projeto econômico de “mercadorização” absoluta da terra, do trabalho e do dinheiro.

A mudança deste estado de coisas nada alvissareiro passa por profunda reforma do sistema político e das finanças públicas, colocados como reféns da alta finança, sob a égide de uma “Dívida Pública” ilimitada, irresponsável do ponto de vista fiscal e inimputável do ponto de vista criminal. Aos que se interessarem pelo aprofundamento das questões aqui tratadas, brevemente publicarei sobre o teor dos temas dessa entrevista o livro intitulado Terra, Trabalho e Dinheiro: Regulação e Desregulação em Três Décadas da C.F., com material analítico, evidentemente, muito mais completo.■

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