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Andriolli Costa
Em agosto de 2014, a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS completou quatro anos de edição. No entanto, dos acordos e metas estabelecidos, poucos foram efetivamente implementados. “A título de exemplo, destaca-se que sequer o Plano Nacional de Resíduos Sólidos foi aprovado”, esclarece a professora de Direito Ambiental Danielle de Andrade Moreira. “O que existe é tão somente uma minuta do documento, que aguarda aprovação por Decreto Federal.”
Em entrevista concedida por e-mail à IHU On-Line, ela parte da PNRS para abordar um problema bastante característico de nossa sociedade: o pós-consumo. São embalagens, recipientes, pilhas e demais resíduos que “em razão do volume em que são produzidos e/ou de suas propriedades intrínsecas, exigem sistemas especiais de acondicionamento, coleta, transporte, destinação final, de forma a evitar danos ao meio ambiente”.
Moreira relaciona esta necessidade com a preocupação jurídica do princípio do poluidor-pagador e do protetor-recebedor e a importância de um pensamento ecológico que oriente toda a cadeia — minimizando assim as preocupações com o pós-consumo. Discute ainda qual quinhão de responsabilidade cabe ao produtor, ao consumidor, ao Estado e ao Município.
Danielle de Andrade Moreira é graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC-RJ, com mestrado e doutorado em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ. Atualmente é professora de Direito Ambiental da PUC-RJ, onde coordena o Setor de Direito Ambiental do Núcleo Interdisciplinar de Meio Ambiente (NIMA-Jur) e a Especialização em Direito Ambienta. Moreira é sócia-fundadora da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil (APRODAB) e tem longa atuação em entidades ligadas às questões ambientais.
Confira a entrevista.
IHU On-Line – Como se caracteriza o pós-consumo?
Danielle de Andrade Moreira – Os resíduos especiais pós-consumo são resíduos típicos da sociedade de consumo atual e podem ser definidos como aqueles que, em razão do volume em que são produzidos e/ou de suas propriedades intrínsecas, exigem sistemas especiais de acondicionamento, coleta, transporte, destinação final, de forma a evitar danos ao meio ambiente. Trata-se dos produtos e das embalagens que, após o encerramento de sua vida útil, por suas características e/ou volume, necessitam de recolhimento e destinação específica.
Dentre os resíduos especiais pós-consumo, podem ser mencionados os seguintes exemplos: (i) resíduos de agrotóxicos; (ii) embalagens em geral, sejam de plástico, vidro, papel, alumínio, longa vida, etc. (tais como as de agrotóxicos, as PET e as de bebidas); (iii) pilhas, baterias e assemelhados; (iv) lâmpadas; (v) pneus inservíveis; (vi) óleo lubrificante usado ou contaminado; (vii) lixo eletrônico (equipamentos eletroeletrônicos, eletrodomésticos e seus componentes, monitores, telefones celulares); (viii) medicamentos insuscetíveis de utilização (por vencimento do prazo de validade, por exemplo) e suas embalagens; (ix) óleo de cozinha usado; e (x) veículos automotores inservíveis e seus componentes.
IHU On-Line – Em que consiste o princípio do poluidor-pagador e do protetor-recebedor? Como essas figuras se apresentam nas atuais discussões sobre direito ambiental no Brasil?
Danielle de Andrade Moreira – A principal vocação do princípio do poluidor-pagador é redistributiva: deve-se atribuir ao(s) poluidor(es) os custos de prevenção e de reparação de danos ambientais, que normalmente recaem sobre a sociedade em geral. Sob a orientação do princípio do poluidor-pagador, pretende-se corrigir os problemas da existência de externalidades ambientais negativas, promovendo sua internalização nos processos de produção e consumo que lhes dão origem.
Quanto ao princípio do protetor-recebedor, trata-se do outro lado da moeda, quando comparado com a orientação do princípio do poluidor-pagador, ressaltando-se que ambos encontram-se previstos da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/10). À luz do princípio do protetor-recebedor, pretende-se dar valor aos bens ambientais e recompensar as condutas virtuosas voluntárias voltadas à proteção do meio ambiente e à prestação de serviços ambientais, de modo a estimulá-las e incentivá-las.
IHU On-Line – A Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei nº 12.305 de 2 de agosto de 2010, estabelece a chamada “logística reversa”. Nela as embalagens, uma vez descartadas, ficam sob a responsabilidade dos fabricantes, que devem criar um sistema para reciclar o produto. Qual era o prazo estabelecido para esta determinação? Como está, atualmente, sua aplicabilidade?
Danielle de Andrade Moreira – O artigo 33 da Lei impõe a fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de agrotóxicos (e seus resíduos e embalagens), pilhas e baterias, pneus, óleos lubrificantes (e seus resíduos e embalagens), lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista e produtos eletroeletrônicos (e seus componentes) a obrigação de “implementar sistemas de logística reversa, mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos”. Esta obrigação pode ainda ser estendida a produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas, de vidro ou de outro material, na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial.
A única referência a prazo para cumprimento desta obrigação diz respeito às lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista, e aos produtos eletroeletrônicos e seus componentes, cuja logística reversa deve ser implementada progressivamente, conforme cronograma a ser estabelecido em regulamento (art. 56, Lei 12.305/10).
Quanto à aplicabilidade da logística reversa, deve-se mencionar que, infelizmente, segundo informações disponíveis no sítio eletrônico do Sistema Nacional de Informações sobre Gestão de Resíduos Sólidos (www.sinir.gov.br), somente um acordo setorial foi celebrado, em dezembro de 2012, para a implantação de sistema de logística reversa de embalagens plásticas usadas de lubrificantes. O mesmo portal eletrônico informa que já foram elaborados estudos de viabilidade técnica e econômica para implantação de logística reversa (além do setor de combustíveis e lubrificantes) na organização de coleta e reciclagem de resíduos de lâmpadas (2011), de equipamentos eletroeletrônicos (2012), para produtos e embalagens pós-consumo (2012) e do setor de medicamentos (2013).
Aguarda-se, todavia, a celebração dos respectivos acordos setoriais — ou, eventualmente, a edição de norma específica do Poder Executivo — para que seja iniciada a implantação dos mencionados sistemas de logística reversa. Enquanto tais acordos não são celebrados, a destinação final dos resíduos especiais pós-consumo continua sendo ambientalmente inadequada.
IHU On-Line – Qual quinhão de responsabilidade cabe ao produtor no pós-consumo? Qual o papel da responsabilidade do consumidor nesta relação?
Danielle de Andrade Moreira - Aos consumidores cabe a atribuição de devolver os produtos e as embalagens que serão objeto de logística reversa aos comerciantes ou distribuidores. Aos fabricantes e importadores compete dar destinação ambientalmente adequada aos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos (resíduos especiais pós-consumo); aos rejeitos deverá dada a disposição final ambientalmente adequada.
Embora a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos, ao tratar da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, distribua atribuições individualizadas e encadeadas a consumidores, comerciantes e distribuidores e fabricantes e importadores, há que se reconhecer que estes últimos, os produtores, ocupam posição singular na cadeia de produção e consumo geradores de resíduos especiais pós-consumo. São os produtores quem têm o controle dos fatores que desencadeiam ou podem desencadear a degradação ambiental gerada pelos resíduos produzidos pelo consumo dos produtos por eles colocados no mercado; a eles cabe o desenvolvimento de produtos mais duráveis, compostos por materiais menos poluentes e que gerem menor quantidade de resíduos após seu consumo (a exemplo da reformulação e diminuição da quantidade de embalagens).
IHU On-Line – Mais do que pensar em uma destinação adequada para os resíduos, é possível vislumbrar uma sociedade onde o pós-consumo seja menos impactante?
Danielle de Andrade Moreira - Sim. Acredito que a lógica da responsabilidade ambiental pós-consumo, sempre à luz da ampla interpretação que deve ser dada ao princípio do poluidor-pagador, com a promoção da internalização dos custos de prevenção, precaução e reparação de danos ambientais, incentivará a realização de mudanças estruturais no modus operandi que hoje desencadeia a geração de resíduos especiais pós-consumo e, consequentemente, a degradação ambiental decorrente da sua destinação final inadequada. Explico: além de garantir que simplesmente se dê a destinação final adequada aos resíduos especiais pós-consumo produzidos na sociedade de consumo atual, espera-se que a efetivação dos mecanismos de responsabilização ambiental pós-consumo traga como consequência a consideração da variável ambiental de todo o ciclo de vida dos produtos que geram resíduos especiais pós-consumo desde a sua fase de concepção, de modo que sejam colocados no mercado produtos mais ecoeficientes e, logo, menos impactantes.
IHU On-Line – No Rio de Janeiro, o Decreto Estadual 40.645 de 8 de março de 2007 institui a separação os resíduos recicláveis descartados pela administração pública. Esta meta vem sendo cumprida? Quais as atribuições em nível estadual para as políticas de resíduos sólidos?
Danielle de Andrade Moreira - Embora não existam dados disponíveis confiáveis, não acredito que a coleta seletiva solidária tenha sido implantada de forma efetiva como determina o Decreto. Quanto aos Estados, a eles cabe a promoção da “integração da organização, do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos sólidos nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões”, além do controle e fiscalização das “atividades dos geradores sujeitas a licenciamento ambiental pelo órgão estadual do Sisnama” (art. 11, Lei 12.305). Os Estados devem, ainda, elaborar seus planos estaduais de resíduos sólidos, que devem conter, dentre outros: (i) diagnóstico com a identificação dos fluxos de resíduos em seu território e respectivos impactos ambientais e socioeconômicos; (ii) metas para redução, reutilização e reciclagem de resíduos, incluída a redução de rejeitos; (iii) metas para aproveitamento energéticos dos gases gerados durante a disposição final dos rejeitos; (iv) metas para eliminação e recuperação de lixões, incluídas medidas de inclusão social e de emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; (v) normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos; e (vi) previsão de zonas favoráveis à localização de unidades de tratamento de resíduos sólidos e de disposição final de rejeitos e de áreas degradadas pela disposição inadequada de resíduos ou de rejeitos (art. 17, Lei 12.305).
IHU On-Line – De acordo com Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais – Abrelpe, dos 5,5 mil municípios do Brasil, cerca de 60% ainda dão destino inadequado aos seus resíduos. Qual a responsabilidade das municipalidades em estabelecer metas viáveis para o desenvolvimento sustentável?
Danielle de Andrade Moreira - Os municípios têm um papel fundamental na gestão dos resíduos sólidos. Eles devem promover a gestão integrada dos resíduos sólidos gerados em seus respectivos territórios (art. 10, Lei 12.305), além de elaborar planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos, que contenham, dentre outros: (i) diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no território municipal; (ii) indicação de áreas favoráveis à disposição final ambientalmente adequada de rejeitos; (iii) identificação de possibilidades de implantação de soluções consorciadas com outros municípios; (iv) indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; (v) programas e ações de educação ambiental destinados à não geração, redução, reutilização e reciclagem de resíduos sólidos; (vi) metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, tendo em vista a redução da quantidade de rejeitos a ser destinada à disposição final ambientalmente adequada; e (vii) identificação de passivos ambientais relativos a resíduos sólidos e respectivas medidas saneadoras (art. 19, Lei 12.305).
IHU On-Line – O mesmo levantamento da Abrelpe revela que 1,5 mil municípios ainda utilizam lixões, mesmo com o prazo para sua desativação tendo sido ultrapassado em agosto deste ano. Quatro anos era um prazo adequado para esta reestruturação? Esta meta também será estendida?
Danielle de Andrade Moreira - Acredito que quatro anos era, sim, prazo suficiente para a desativação dos lixões — ainda que a recuperação das respectivas áreas contaminadas ainda estivesse em andamento após este período — e início de funcionamento de centrais de tratamento capazes de dar a destinação final ambientalmente adequada aos rejeitos. Infelizmente, este prazo não foi cumprido por grande parte dos municípios brasileiros. Não há informações disponíveis sobre o adiamento deste prazo de quatro anos para implantação da disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
IHU On-Line – Em sua opinião, qual seria o destino mais adequado para estes resíduos sólidos?
Danielle de Andrade Moreira - Entendo que a gestão de resíduos sólidos deve ser sempre pautada pela seguinte ordem de prioridade, prevista na Política Nacional de Resíduos Sólidos: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. É fundamental que se implementem a coleta seletiva de resíduos e os sistemas de logística reversa, assim como sejam definitivamente eliminados e recuperados os lixões, garantindo-se a destinação final ambientalmente adequada aos resíduos e a disposição final ambientalmente adequada aos rejeitos. Nesse sentido, o destino mais adequado aos resíduos é a promoção da sua máxima reutilização e reciclagem, sempre que esta for medida que signifique redução no consumo de novos bens ambientais (matérias-primas) e redução de impactos ambientais do processo de produção de bens e de prestação de serviços. Tendo-se reduzido ao máximo a geração de rejeitos, espera-se que estes recebam destinação final ambientalmente adequada em aterros sanitários devidamente licenciados.
IHU On-Line – Deseja acrescentar mais alguma coisa?
Danielle de Andrade Moreira - Gostaria de acrescentar que a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos completou quatro anos de edição agora em agosto de 2014 e, lamentavelmente, poucos dos seus instrumentos foram implementados. A título de exemplo, destaca-se que sequer o Plano Nacional de Resíduos Sólidos foi aprovado. O que existe, divulgado no sítio eletrônico do Sistema Nacional de Informações sobre Gestão de Resíduos Sólidos (www.sinir.gov.br) é tão somente uma minuta do documento, que aguarda aprovação por Decreto Federal.
Quanto à responsabilidade ambiental pós-consumo, muito ainda há o que fazer, visto que apenas um acordo setorial foi celebrado, em dezembro de 2012, para a implantação de sistema de logística reversa de embalagens plásticas usadas de lubrificantes. Sabe-se, portanto, que a efetiva implementação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos depende da completa regulamentação da Lei 12.305/10 e do Decreto 7.404/10, sendo necessário, portanto, aguardar a celebração ou expedição, conforme o caso, dos demais acordos setoriais, regulamentos ou termos de compromissos, como instrumentos de implementação e operacionalização dos sistemas de logística reversa.
Por outro lado, no que toca à gestão de resíduos especiais pós-consumo, embora se reconheça a importância do tratamento conferido ao assunto pela Política Nacional de Resíduos Sólidos, deve-se destacar que o sistema jurídico-ambiental brasileiro já permitia — e continua a permitir — que soluções para o problema da responsabilidade ambiental pós-consumo sejam delineadas com base na interpretação, integração e entrelaçamento das regras pertinentes — via licenciamento ambiental e/ou responsabilidade civil ambiental —, sempre à luz do princípio do poluidor-pagador.