Plano Nacional de Banda Larga: complicações políticas frente a um reposicionamento do Estado

O Plano Nacional de Banda Larga – PNBL surpreende. Não apenas pela ousadia da empreitada e das expectativas sobre o projeto, mas principalmente pela hesitação sobre sua execução. Seu fim nada tem de vulgar: conectar em três anos 80% das cidades brasileiras, num investimento de mais de 5 bilhões de reais. As forças que o apoiam são também pouco triviais: trata-se da principal política de Estado para o segmento, defendida pelo próprio presidente – a atual e seu predecessor –, com intenso envolvimento do Ministério das Comunicações.

Por: João Martins Ladeira e Lucas de Abreu Dias

Praticamente tudo sobre o Plano encontra-se pendente ou foi reavaliado várias vezes. As razões do imbróglio despertam interesse. Dificuldades administrativas e impedimentos técnicos vêm à baila, embora o tema possua outra dimensão: de um lado, a amplitude das metas; de outro, a incapacidade de organizar os instrumentos necessários para realizá-las. São objetivos multifacetados: no Plano, desenvolvimento industrial e inclusão social devem operar simultaneamente. A primeira, como contrapeso aos oligopólios de telecomunicações; a segunda, como iniciativa de desenvolvimento social, fundamentada no direito de acesso à rede.
Na balança política, o argumento tangencia a polêmica sobre concentração econômica, enquanto, frente ao público, toma força o direito à comunicação. A possibilidade de atender a ambas demanda uma relação específica entre Estado e mercado. Alguns setores do governo defendem uma postura ativa do Estado, como há tempos não se via. Aqui, a principal ação foi restabelecer uma estatal capaz de negociar redes desativadas de fibra ótica a fim de vender acesso a pequenos provedores. Outras iniciativas se encontram em marcha: ao mesmo tempo, defende-se a criação de um marco legal que trate o PNBL como parte das metas para universalização da telefonia, o PGMU III. O debate reside na obrigação das operadoras conectarem a espinha dorsal à última milha em cidades com mais de mil habitantes, com custos que recaem sobre as próprias corporações.

O primeiro tópico expõe a contradição mais clara. Nas regras estabelecidas após o esgotamento do próprio nacional-desenvolvimentismo, ressuscitar, através de decisão burocrática centralizada no executivo, a holding de um sistema estatal já privatizado parece coisa fora de lugar. Após o comunicado oficial ao mercado em fevereiro de 2010, tais contradições se espelharam em diversas dúvidas: em relação ao total de cidades atendidas; ao orçamento previsto para a Telebrás e ao relacionamento com as demais prestadoras de serviço, sem resposta visível.

O modelo de negócios parece o único consenso. Desde o início, afirmava-se que a Telebrás só venderia acesso ao usuário final frente à falta de oferta por empresas privadas. Desconte-se esta exceção, e têm-se questões que remontam à própria gênese do PNBL. No início do projeto, dizia-se que 300 cidades e 23 capitais seriam atendidas. Informações oficiais divulgadas em agosto de 2010 previam que o programa se estenderia apenas a 100 cidades e 16 capitais até a conclusão de sua primeira fase em dezembro. Os prazos seriam alterados em novembro, passando para abril de 2011. O próprio orçamento da Telebrás remete a outra questão difícil de resolver. De início, a previsão de recursos seria de 1 bilhão de reais. O valor efetivamente obtido em dezembro de 2010 seria significativamente inferior: cerca de 850 milhões.
O embate com as empresas de telecomunicações representa um capítulo à parte. Por pouco o assunto não termina em batalha judicial: em outubro de 2010, o SindiTeleBrasil, sindicato das operadoras de telecomunicações, tenta dar início a um processo judicial que poderia inviabilizar o plano. As críticas vinham em diversas frentes. Surge, como principal desacordo, a obrigação de aumentar o acesso à banda larga através de redes de telefonia fixa sujeitas às normas de universalização sem subsídios governamentais. Em seguida, aparece a dúvida sobre a legalidade da própria Telebrás: depois da mudança na ordem institucional pós-1998, ainda seria possível uma empresa exercer monopólio estatal em determinado segmento?

As ações seriam retiradas em dezembro de 2010, como parte de um acordo que adia o debate sobre as metas de universalização para maio de 2011. O próprio Lula ameaçaria assinar o documento com a inclusão de todas as obrigações caso o processo não fosse interrompido. A partir daí, recomeçam as negociações, na tentativa de tornar a proposta executável. Com as compras para a infraestrutura já realizadas, o Plano necessita de tais acertos para entrar em operação.

Desde então, torna-se importante ao Estado lidar com duas questões: negociar com as empresas de telecomunicações, impondo suas exigências para o PNBL; e desemperrar a burocracia estatal, que tem atrasado o início das atividades da Telebrás. Questões contratuais com a Petrobrás se tornaram uma questão delicada. Os contratos com a Eletrobrás correram mais facilmente: suas redes são da União, afinal. Porém, a Petrobrás possui capital misto: suas redes não são do governo; portanto, não se pode “favorecer” a Telebrás no contrato, colaborando com atrasos no PNBL.

Como se explicam tais complicações? Alguns afirmariam: trata-se de um problema legal, em choque com modelos de regulação já adotados. Outros identificariam, na ampliação dos poderes da burocracia estatal, o renascimento do corporativismo. O tema permite pensar a respeito das relações entre Estado e empresariado, frente à expectativa de recriar um espaço privilegiado para o primeiro, retomando uma centralidade perdida nas últimas décadas. Quaisquer que sejam os argumentos, permanece a expectativa sobre o fim desta - aparentemente - infindável maré de reveses e o começo da implantação prática do já quase mítico PNBL.

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